רשימת תגובה בעניין הגנות הרשות בהצעה לתיקון חוק תובענות ייצוגיות

בניגוד לעמדה המובעת ברשימה "חסינות המדינה מפני תובענות ייצוגיות", אין בתיקונים המוצעים בטיוטת התכנית הכלכלית כדי להפר את האיזון שקבע המחוקק

בפתח הדברים, נציין את המובן מאליו – משרד המשפטים רואה חשיבות רבה בכלי התובענה הייצוגית. מתוך הכרה בתועלות של כלי זה ובמטרה לאפשר לציבור לאכוף את הזכויות המגיעות לו, קידם המשרד את חקיקת החוק במקום תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי התשמ"ד-1984 ובמקום ההסדרים הפרטניים שהיו קיימים קודם לכן ושיצרו אילוצים משמעותיים בנוגע להגשת תובענות ייצוגיות. בנוסף, נזכיר כי במשרד המשפטים הוקמה ומנוהלת הקרן למימון תובענות ייצוגיות אשר מממנת תובענות גם נגד המדינה עצמה.[1]

באשר לתביעות נגד הרשות, כידוע, במסגרת הליכי החקיקה, התעוררה מחלוקת בדבר הכללת הרשות בחוק. לבסוף הוחלט על מתווה פשרה לפיו תינתן אפשרות להגיש תביעות נגד הרשות, אך יהיה לה מעמד מיוחד בחוק. המדינה תמכה בפשרה ובכך הביאה לחקיקת חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: החוק או חוק תובענות ייצוגיות).

הרשימה "חסינות המדינה מפני תובענות ייצוגיות – שמירה על האינטרס הציבורי?" מתמקדת בהצעה לתיקוני חקיקה הנוגעים להגנות הרשות בחוק, אשר הוצגו בטיוטת התכנית הכלכלית לשנת 2020 של משרד האוצר (להלן: טיוטת התכנית). הטענה המרכזית ברשימה היא כי התיקונים מרחיבים בצורה דרמטית את ההגנות שניתנו לרשות בחוק, בניגוד לתכליתו המקורית ובניגוד לאיזונים שנערכו בפסיקת בית המשפט העליון בשנים האחרונות.

כפי שנראה ברשימה זו, אין בתיקונים המוצעים כדי להפר את האיזון שקבע המחוקק ועניינם הוא בניסיון לשמור על האיזון הקבוע בחוק המבקש לאפשר הגשת תובענות ייצוגיות נגד רשות תוך שמירה על האינטרס הציבורי. אין אנו נוקטים במדיניות של "חדש אסור מן התורה" אלא "הישן התחדש והחדש יתקדש". חוקים אינם מקודשים ובכלים המתאימים שהדמוקרטיה מעניקה לנו, כל חוק ניתן לשינוי והאחריות על המשרד היא לעדכנו ולהתאימו לחיים השוטפים. כך גם חוק תובענות ייצוגיות מצריך בחינה מחודשת ותיקון על מנת להתאימו למציאות ולשם כך הוקם צוות שנועד לבחון את הפירות שהביא החוק, המוצלחים והפחות מוצלחים. תוצרי הצוות יביאו, כך אנו מקווים, לטיוב ההסדרים ולהשגת תכליות החקיקה.

ובהקשר שלנו, ההגנות שניתנו לרשות נקבעו מתוך הבנה שהרשות אינה ככל בעל דין, תוך התייחסות למאפייניה הייחודים, ומתוך הכרה בכך שהתנהלותה כבעל דין שונה במובנים רבים מהתנהלותם של עוסקים במגזר הפרטי, בין היתר לאור חזקת התקינות המנהלית, חובת הרשות לנהוג בסבירות ובחוקיות והאפשרות לעתור נגדה בהליך מנהלי.

בנוסף, ההגנות נקבעו מתוך התחשבות בהשלכות התקציביות האפשריות של הליך ייצוגי על הרשות ועל הציבור שנזקק לשירותיה. מתוך הבנה שפגיעה בקופה הציבורית, מהווה למעשה פגיעה ביכולת הרשות למלא את תפקידיה הציבוריים כיאות.

זהו האיזון העדין שקבע המחוקק – אפשרות להגיש תובענה ייצוגית נגד הרשות, בין היתר, בעילה של גביית תשלומי חובה שלא כדין ובצידה מתן הגנות המתחשבות במאפייניה הייחודיים.[2]

יפים לעניין זה דברי כב' נשיאת בית המשפט העליון חיות בעניין טיומקין:[3]

"[..] לא ניתן להתעלם ממכלול שלם של שיקולים ייחודיים המחייבים התייחסות מקום שבו הנתבעת

היא רשות המשמשת כנאמן על כספי הציבור והמופקדת על ביצוע המטרות הציבוריות שלצורך

הגשמתן היא קיימת. כך למשל חיוב רשות ציבורית לשלם סכומים גבוהים מאוד עלול לפגוע

בוודאות התקציבית שלה ולמנוע ממנה להמשיך ולמלא את תפקידה כראוי [...] במובן זה,

פגיעה ברשות הציבורית, אשר למעשה "אין לה משל עצמה", עלולה להוביל לפגיעה בציבור כולו,

ופגיעה כזו עשויה לעיתים לעלות על התועלת שהציבור יכול להפיק מקבלת התובענה הייצוגית שעל

הפרק."

כלומר, תכליתה המרכזית של התביעה נגד רשות, לאור מאפייניה הייחודים, אינה מתמקדת בהשבת כספים שנגבו שלא כדין, אלא באכיפת הדין מכאן ולהבא, כך שהרשות תפעל כדין.[4]

עוד יפים לעניינו דברי כב' הנשיאה (בדימוס) ביניש בבג"ץ שני כהן:[5] "ניתן לקבוע כי אף שהוראות החוק מצמצמות את אופן הגישה לערכאות בעניינים מסוימים שבהן מעורבת המדינה, אין משמעות הדבר כי הן פוגעות בזכויות יסוד חוקתיות פגיעה שאינה עומדת בתנאיה של פסקת ההגבלה. תכליתה של הפגיעה – שמירה על וודאות תקציבית ומניעת פגיעה בתפקודה של הרשות – היא תכלית ראויה".

מתוך נקודת מוצא זו יש לגשת לבחינת תיקוני החקיקה המוצעים בטיוטת התכנית הכלכלית. שכן, כפי שנראה, התיקונים המוצעים נקבעו בהתאם לרציונל שעמד מאחורי קביעת ההגנות לרשות ומתוך התחשבות במעמדה הייחודי והתייחסות לתכלית החקיקה ולהיסטוריה החקיקתית של החלת החוק על הרשות. לאורך השנים נוצר צורך לשוב ולבחון את ההסדר שנקבע על מנת לדייק ולשמר את ההגנות הייחודיות של הרשות, הגנות שעל בסיסן נכללה כאמור בחוק.

כך למשל, התיקון שעניינו הודעת צד שלישי נגד רשות. הרקע לתיקון הוא עניין סירוגה,[6] שם נקבע כי ניתן להגיש הודעת צד שלישי נגד רשות, גם כאשר מדובר בעילה שמלכתחילה לא ניתן היה להגיש בגינה תובענה ייצוגית נגד הרשות. במתן אפשרות להגיש הודעת צד שלישי נגד המדינה כגורם המאסדר עולה החשש שהמדינה ורשויותיה יצורפו לכל הליך כעניין שבשגרה בהיותן "כיס עמוק" ובכך הוודאות והיציבות התקציבית של הרשויות תיפגע, דבר שיוביל לפגיעה באינטרס הציבורי הרחב. על מנת שלא לאפשר עקיפה של ההגנות, הוצע לתקן את החוק בעניין זה. התיקון אינו מונע הגשת תביעת שיפוי של הגוף הנתבע מהרשות לאחר ההליך הייצוגי.

תיקון נוסף שמטרתו למנוע עקיפה של ההגנות שנקבעו בחוק הוא התיקון שבו מתמקדת הרשימה ושעניינו החלת ההגנות גם כאשר רשות המסים גובה מס דרך גורם ביניים. עוד נקבע כי ההגנות יחולו בתנאים מסוימים גם על הגורם שגבה את המס עבור הרשות.

נזכיר, כי בהתאם לסעיף 9 לחוק, כאשר מוגשת כנגד רשות תובענה ייצוגית על גבייה שלא כדין עומדת לה האפשרות לחדול מהגביה והתביעה נגדה לא תאושר. ככל שהרשות מבקשת לנהל את ההליך, קיימת הגבלה של תקופת ההשבה, בהתאם לסעיף 21 לחוק. אלא שבתביעות נגד רשות המסים קיימת מורכבות מיוחדת, שכן לעיתים הרשות גובה את המס דרך גורם אחר. כך למשל במקרה של גביית מס עקיף או במקרה של ניכוי במקור. בהתאם לעניין סירוגה, במקרים שבהם נתבע גוף שלישי וזה מצידו הגיש נגד המדינה תביעת שיפוי או הודעת צד ג', המדינה אינה נהנית מההגנות שקבועות לה בחוק ותהיה חשופה להשבת סכום הגביה ב-7 השנים שקדמו לתביעה, על אף שאם התובענה הייתה מוגשת ישירות נגדה, היו עומדות לה ההגנות הקבועות בחוק. בית המשפט העליון נימק זאת בכך שהגנות הרשות הן דיוניות באופיין ועל כן לא ניתן לקרוא לתוך החוק, הגנות שאינן מנויות בו במפורש.

נשאלת השאלה מהו השוני המהותי בין גביית מס ישיר לבין מס עקיף המצדיק התייחסות שונה. תיקון החוק המוצע יוצא מתוך ההנחה שאין הבדל מהותי אם הרשות גובה את המס בעצמה או באמצעות גורם מתווך שגובה את המס עבורה ולקופתה.

כפי שהראינו, הוראות החוק יצרו איזון בין הרצון לאפשר תביעה נגד רשות בעילה של גביה שלא כדין לבין הצורך למנוע פגיעה קשה בתקציב הרשות. לעמדתנו, אותן הצדקות שעמדו בבסיס ההסדרים הייחודיים מקום שמדובר בו בגביית מס ישיר רלוונטיות גם בגביית מס עקיף. אחרת, נוצר עיוות התלוי בשאלה מי גובה את המס. ויודגש, במקרה שבו מדובר בתביעה להשבת מס עקיף, מדובר בתביעה שבמהותה היא תביעת השבה נגד הרשות עצמה, שכן המס מועבר במלואו לקופת הרשות ולא נשאר בידי הגורם הפרטי.

בהתאם לטיוטת התכנית, במקרה מעין זה, ההגנות יחולו על רשות המסים ובתנאים מסוימים יחולו גם על הגורם שגבה את המס עבור הרשות.

תיקון החוק מטרתו לתקן את העיוות שנוצר ולהבהיר שבכל תובענה ייצוגית שבסופה הרשות היא שתחוב בהשבה בגין גביית תשלומי חובה ביתר, יחולו ההגנות הייחודיות לה. בנוסף, התיקון יוצא מתוך נקודת המוצא לפיה הדרך היעילה להכריע בסכסוך שעניינו הנחיות רשות המסים בגביית מס, היא באמצעות ניהול ההליך גם נגד רשות המסים. יובהר כי לא כל סכסוך שעניינו גביית מס עקיף ייחשב ככזה שיש לגביו יריבות בין הקבוצה הרלוונטית לבין רשות המסים, אלא שבכל תביעה רשות המיסים תבחן את התביעה לגופה על מנת לראות האם מדובר בסכסוך שבו הוראות חוק המס העקיף הרלוונטי מצויות בליבת העניין או בסכסוך שבעיקרו הוא סכסוך בין גופים פרטיים, כאשר הוראות המס הן אך ברקע הדברים. ככל שמדובר בתביעה שבעיקרה היא נגד רשות המסים, תוכל הרשות 'לאמץ' את התביעה וכך גם לא יידרש מי שחייב במס להתמודד עם טענות לגבי עצם חוקיות הגביה והמדינה תהיה צד להליך, שעיקרו כאמור הוא הנחיותיה, כבר מתחילתו.

לאחר שהבהרנו כי אין שוני מהותי בין מס ישיר למס עקיף אשר מצדיק התייחסות שונה, נראה שגם אין מקום לקבל את הטענה שהתיקון אינו חוקתי או שהוא פוגע במערכת התמריצים להגשת תובענות ייצוגיות ראויות נגד רשויות. תיקון החוק אינו בא לשנות את האיזון העדין שנקבע, אלא הוא משתלב בצורה מלאה במערכת האיזונים שנקבעה בחוק. לכן, כפי שבהליך ייצוגי רגיל נגד רשות, ההגנות לא פגעו בתמריץ להגיש תביעות, כך אין סיבה להניח אחרת בכל הנוגע לתביעה שעניינה גביית מס עקיף. אלא שבהתאם לרשימה בעניין הגנות המדינה, לא ניתן לערוך כל שינוי בהגנות הרשות שכן כל שינוי של מצב קיים, מצריך בחינה מחודשת של חוקתיות ההסדר. טיעון זה אינו מתמודד עם כך שהחוק אינו סטטי אלא דינמי ושעליו להתפתח ולהשתנות בהתאם לתמורות שחלו עם השנים.

בשולי הדברים וביחס להערה בעניין הקול הקורא שפורסם על ידי משרד המשפטים, יובהר כי הפרסום היה ביחס לכלל צוותי המשנה הבוחנים את החוק ובכללם הצוות שדן בהגנות המדינה, כאשר מטרת הצוות בפרסום זה הייתה לקבל את הערות הציבור ביחס לכלל הנושאים.

---

[1] למשל ת"צ 31311-09-18 גורודיש נ' רשות המסים, ת"צ 26603-10-18 ג'רבאן נ' מדינת ישראל ,ת"צ 5228-06-19 רונן נ' רשות מקרקעי ישראל ועוד. [2]ראו בדברי ח"כ דאז רשף חן, יו"ר ועדת המשנה שדנה בחוק. דברי הכנסת ה-16 (4), 1.3.06, עמ' 27,857 (דיון בחוק תובענות ייצוגיות, בקריאה שניה ושלישית). [3] רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' חגי טיומקין (נבו 13.2.2011) (להלן: עניין טיומקין); כן ראו גם בדנ"מ 5519/15 יוסף אחמד יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ, פס' 40 לפסק הדין של הנשיאה חיות (נבו 17.12.2019).

[4] ראו בעניין טיומקין, בפס' 25 לפסק הדין של הנשיאה חיות. [5] בג"ץ 2171/06 שני כהן נ' יו"ר הכנסת (נבו 29.8.2011). [6] ע"א 7115/14 שרון סירוגה-ברניר נ' סלקום ישראל בע"מ (נבו 3.7.2017).