top of page

אכיפה פרטית בתובענות ייצוגיות למול אכיפה רגולטורית בראי בג"ץ 4120/20 נאור עו"ד נ' תנובה מרכז

נייר העמדה עוסק בהשוואה בין אכיפה רגולטורית על-ידי רשות התחרות ואכיפה פרטנית באמצעות תובענות ייצוגיות.


בע"א 4120/20 נאור נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל (נבו, 20.3.2023)[1]‏ בית המשפט העליון דן בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז,[2] בגדרו התקבלה תובענה ייצוגית שהוגשה כנגד תנובה ונפסק כי תנובה קבעה מחיר גבוה במיוחד ובלתי הוגן לגבינת קוטג', ובכך הפרה את הוראות חוק התחרות הכלכלית.[3] הצדדים להליך הגישו ערעורים בטענות שונות: תנובה טענה כי לא הפרה את הוראות החוק כאמור, בעוד ערעורו של נאור נסב על גובה הפיצוי שנפסק ואופן חישובו.[4] בפסק הדין מפי כב' השופטת וילנר, נקבע שלא הוכח כי תנובה קבעה מחיר גבוה ובלתי הוגן לגבינת הקוטג', ועל כן ערעורה התקבל והערעור שכנגד נדחה.[5]

עוד נקבע, כי על ביהמ"ש לנקוט בגישה זהירה ומרוסנת במיוחד במקרים של תובענות ייצוגיות שעניינן בטענה על קביעת מחיר מופרז. זאת, לאור החשש שדווקא קבלת התובענה הייצוגית היא שתפגע בתחרות ובציבור.[6] גישה זו חלה גם בשלב הבקשה לאישור ניהול התובענה כייצוגית, שכן ביהמ"ש לא יתן את אישורו להליך אם שוכנע, לנוכח מגוון השיקולים הנוגעים לשאלת הוגנות המחיר, כי לא קיימת אפשרות סבירה שיקבע שהמחיר בלתי הוגן. ודוק: על ביהמ"ש להחיל את עילת המחיר המופרז רק במקרים מובהקים של ניצול צרכני, אשר "דוקרים את העין וברורים לכל".[7]

רשומה זו תעסוק במקומה של התובענה הייצוגית ככלי לפתרון בעיות צרכניות, ביחס למקומה של רשות התחרות. הרעיון לפיו "האזרח הקטן" יוכל להיכנס בנעליה של רשות התחרות, ולנהל בגפו הליך המבוסס על עילת המחיר המופרז כדרך לטפל ביוקר המחיה הוא רעיון שובה לב.[8] עם זאת, עליו להיעשות בזהירות, תוך שימת לב לאופן השפעת העילה על מערך התמריצים בשוק. על כן, אציע מתווה לפיו יהיה ניתן להגיש תובענות ייצוגיות כאכיפה פרטית לכללי הרגולציה של רשות התחרות, תוך שמירה על מעורבות גבוהה של הרשות בהליך.

החשש מפני שימוש בתובענות ייצוגיות ככלי לאסדרה נראה ברור: ביהמ"ש עלול בנקל להפוך למאסדר העל של המחירים בכלכלה הישראלית, כשיש רשות ממשלתית נבחרת שזהו תפקידה. הדברים מתחדדים במיוחד שעה שרשות התחרות עצמה – המהווה הגורם בעל המשאבים, הניסיון והמומחיות – בחרה שלא לעשות שימוש בסנקציות המנהליות הנתונות לה בהקשר זה,[9] הנלוות לעילת המחיר המופרז. כך למשל, בכוחה של הרשות להטיל סנקציה מנהלית ואף סנקציה פלילית בנסיבות מסוימות, בעוד שכוחה של האכיפה הפרטית יפה לניהול תובענה ייצוגית. מדובר בסנקציות שלשילובן יחד אין אח ורע בשיטת משפט אחרת בעולם.[10] עם זאת, בגילוי דעת 1/17 של רשות התחרות,[11] הצהירו הממונים על התחרות שלא יפעילו סנקציות פליליות נגד מונופולים בגין גביית מחיר מופרז. על כן, בפועל נותרו שני כלי אכיפה בלבד: תובענה ייצוגית וסנקציה מנהלית.

בפרשת תנובה, בית המשפט הציג גישה מרוסנת ונתן את הבכורה לרשות התחרות בביצוע האכיפה. בהתאם, פסק הדין מפרט את השיקולים בגינם נקבע שביהמ"ש יחיל גישה מרוסנת וזהירה בהחלת עילת המחיר המופרז בתובענות ייצוגיות: ראשית, הסיכוי המשמעותי לטעות ביישום העילה, כמו גם היעדר מבחן משפטי המייצר וודאות, יכולים להוביל דווקא לפגיעה בתחרות ובכך פגיעה בציבור.[12]

שנית, נטען כי רשות התחרות היא הגורם המוסדי בעל המומחיות בנושאי תחרות, בראי כל ההיבטים הכלכליים בשוק. בנוסף, לרשות יתרון מובהק ביחס לביהמ"ש, בכל הנוגע ליכולתה לגבש תמונה מקצועית מדויקת של ההשלכות של קביעות כאלה ואחרות באשר למחיר מסוים.[13] אך לא דיי בכך: לרשות כלים מקצועיים לבחון את החלטותיה, בהן הסמכות לערוך בדיקות ביחס לרמת התחרות בענפים השונים, או סמכות לערוך חיפושים ותפיסות ככל שהדבר דרוש לאכיפת הוראות החוק.[14] כל אלו ניתנים לרשות, בעוד שלביהמ"ש אין אלא את הראיות והנתונים שבחרו להביא בפניו הצדדים.

שיקול נוסף שהוצג הוא, כי בעוד שרשות התחרות נדרשת לקבוע האם האיסור על קביעת מחיר גבוה במיוחד הופר, הרי שבית המשפט בבואו לדון בתובענה ייצוגית, צריך להוסיף ולקבוע גם את קו הגבול שממנו הופך המחיר מגבוה למופרז, על מנת לחשב את גובה הנזק שנגרם.[15] בכך למעשה בית המשפט צריך לנקוב במחיר המקסימלי שניתן לגבות, לדעתו, על המוצר. לגישה זו, לא בכדי שהדין האירופי מאפשר את אכיפתה של עילת המחיר המופרז רק באמצעות רשויות התחרות, ואין דוגמאות לאכיפה פרטית של עילה זו על דרך של תובענה ייצוגית.[16] יש אף הסוברים כי אכיפה פרטית מעוררת אתגרים משמעותיים יותר מאכיפה על-ידי רשות התחרות. לאור האמור לעיל, נראה כי בית המשפט בפרשת תנובה סבור כי תובענה ייצוגית היא אינה הדרך המתאימה להכריע בהליך, אך עילה זו לא נשללה בצורה מוחלטת בהליך הייצוגי.

ברם, ברצוני לחלוק על גישה זו. אין חולק שטיעונים אלו ראויים להישמע, אך לא ברור במה שונה עילת המחיר המופרז מכל עניין מסחרי או מקצועי אחר המגיע לפתחו של בית המשפט. לא זו אף זו, ניתן להקביל דבריה של כב' השופטת וילנר, שכתבה את פסק הדין המרכזי בפרשת תנובה, לדבריה שלה בעניין זליגמן.[17] שם, ציינה כי תפקידו של ביהמ"ש הוא לבצע החלטות שיפוטיות, ובתוכם גם החלטות שיפוטיות בתחומים מקצועיים. את דבריה נימקה בכך שמלאכת הפרשנות של נורמות היא בתחום מומחיותו של ביהמ"ש, ולכן עליו רק להיעזר במומחה מקצועי מעולם התוכן שבו הנורמה שבפניו, קרי – המאסדר, ככל והדבר נדרש לשם ההכרעה השיפוטית.[18] יתכן וההבדל בין הגישות טמון בחשדנות שביהמ"ש מראים כלפי עילת המחיר המופרז, מאחר ושתי הסוגיות הנדונות הועלו במסגרת תובענות ייצוגיות (ולא בתביעה אישית, למשל, שיכלה להוות את הבסיס לשוני).

מלבד ההשוואה בין יכולתו של ביהמ"ש לשפוט ולהכווין בתחומים מקצועיים, לבין עמדת המאסדר, יש לזכור כי לתובענות הייצוגיות היבט פונקציונלי, המשמש כגורם עזר למאסדר, על בסיס ההנחיות שמוציא תחת ידיו. לכן, אל לנו לחשוב על רשות התחרות כ"כלב השמירה" היחיד, ולמעשה לצידה יש להקה שלמה שיכולה לחזק אותה ולסייע לה במימוש תפקידה. לא זו אף זו, אף רשות התחרות עצמה רואה כך את פני הדברים ומעודדת הגשת תובענות ייצוגיות כהשלמה לסמכויות האכיפה המצויות בידי הרשות. על כן, רשות התחרות מזמינה את הרוצים בכך, להגיש תובענה ייצוגיות תוך סיוע של הרשות.[19]

ברצוני להציע כי מלבד סיוע משפטי בדמות יעוץ והכוונה, רשות התחרות תנהל מעקב של תובענות ייצוגיות המוגשות בגין עילות התחרות השונות. מעקב זה יוכל לספק לרשות תמונת מצב באשר לעבודה, וכן הצטרפות להליכים אלו בדרך של חוות דעת מקצועית.[20] בכך, ביהמ"ש ישאר בתפקיד הפרשן של החוק ולא יקלע למחלוקות מקצועיות, שישמרו תחת חסותו של המאסדר. כמו כן, בכוחו של המאסדר למנוע פסיקות סותרות או שגויות, שעלולות לפגוע בשוק.

זאת ועוד, התובענות הייצוגיות ממלאות גם תפקיד אקספרסיבי חשוב, על-ידי שליחת מסר ברור לחברות העוסקות בפרקטיקות אנטי-תחרותיות – לפיו פעולת ההפרה שהתאגיד ביצע אינה נסתרת מעיני הציבור. לעיתים, להגשת התביעה בפני עצמה והחשיפה התקשורתית שבאה עימה, ישנן משמעויות צרכניות כלפי החברה המפרה. יתכן שבשל "שבי רגולטורי",[21] אירועי הפרה כאלו לא יפורסמו והחברה תוכל לנקות אורוות ללא חשש לעלויות כספיות נוספות.

לסיכום, בעוד שרגולציה של רשות התחרות ואכיפה פרטית באמצעות הגשת תובענה ייצוגית הם שני אפיקים שונים לאכיפת דיני תחרות, לשניהם תפקיד חשוב בקידום תחרות הוגנת ובהגנה על צרכנים ועסקים מפני שיטות אנטי-תחרותיות. בשל כך, אני סבורה כי אין לוותר על התובענה הייצוגית כמנגנון נוסף לאכיפה פרטית, ויש לאפשר שימוש בה תוך הקפדה על שילוב רשות התחרות בהליכים.


[1]ע"א 4120/20 נאור נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל (נבו, 20.3.2023)‏‏ (להלן: פרשת תנובה"). [2]ת"צ (מחוזי מרכז) 46010-07-11 נאור נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ (נבו, 22.6.2020)‏‏. ראה גם את פסק הדין המשלים: ת"צ (מחוזי מרכז) 46010-07-11 נאור נ' תנובה מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ (נבו, 17.6.2020)‏‏. [3]סעיף 29א לחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 (להלן: "חוק התחרות" או "החוק"). [4]פרשת תנובה, לעיל ה"ש 1, בפס' 18-21 ו-22. [5]שם, בפס' 56. [6]שם, בפס' 65. [7]שם, בפס' 68. [8]רע"א 1248/19 החברה המרכזית לייצור משקאות קלים בע"מ נ' גפניאל, פס' 47 (נבו 26.7.2022)‏ (להלן: "עניין גפניאל"): פס"ד שניתן בביהמ"ש העליון לאחר הגשת ערעור, ובו נקבע כי סעיף 29א(ב)(1) לחוק התחרות הכלכלית, האוסר על בעל מונופולין לקבוע מחיר בלתי הוגן, כולל איסור על קביעת מחיר מופרז. עוד נפסק, כי ניתן לאכוף איסור זה באמצעות ניהול תובענה ייצוגית. במקרה דנן, בשלב האישור של תובענה כייצוגית בביהמ"ש המחוזי לא התבררו שאלות עובדתיות ומשפטיות מהותיות, הדרושות להוכחה של עילת המחיר המופרז. לפיכך החלטת האישור בוטלה, והדיון בבקשת האישור הוחזר לבימ"ש המחוזי. [9]שם, בפס' 48. [10]מיכל (שיצר) גל והילה נבו "השפעת תורת ההחלטות על עיצוב כללי משפטיים: מחיר בלתי הוגן כניצול לרעה של כוח מונופוליסטי" משפטים מה 277, 324 (תשע"ו). [11]גילוי דעת 1/17 של הממונה על ההגבלים העסקיים "שיקולי הממונה על הגבלים עסקיים באכיפת האיסור על גביית מחיר בלתי הוגן גבוה" (28.2.2017) רשות התחרות 501194. [12] פרשת תנובה, לעיל ה"ש 1, בפס' 65. [13]עניין גפניאל, לעיל ה"ש 8, בפס' 41. [14]סעיף 44א-45 לחוק התחברות הכלכלית. [15]Michal S. Gal & Rivi Dahan, Legal Obstacles to Private Enforcement of Competition Law 3 Market & Competition L. Rev. 133, 141 (2019). [16] פרשת תנובה, לעיל ה"ש 1, בפס' 66. [17]דנ"א 4960/18 זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ (נבו, 4.7.2021)‏‏ (להלן: עניין זליגמן"): ביהמ"ש, בדיון נוסף, פסק כי אין מקום לאמץ את עמדתו הפרשנית של המאסדר ביחס להנחיות שיצאו תחת ידו כברירת מחדל. על ביהמ"ש לשמוע את עמדת המאסדר, ולבחון אותה לאור ההלכה באשר לבחינת העמדה הפרשנית של רשות מנהלית ביחס להסדר נורמטיבי שעל ביצועו היא אמונה. רק לאחר בחינה זו, יהיה ניתן להכריע בדבר המשקל שיש ליתן לה. [18] שם, בפס' 30-33. [19] הנחיית רשות התחרות "סיוע והכוונה לתובענות ייצוגיות בתחום ההגבלים העסקיים" (3.8.2022). [20] בהתאם לתקנה 88 לתקנות סדר הדין האזרחי התשע"ט-2018. [21] פרשת זליגמן, לעיל ה"ש 14, בפס' 39.

51 צפיות0 תגובות

Comments


bottom of page