מעקב פסיקה בעניין ת״צ (מחוזי מר׳) 3645-10-17 ריגלר נ׳ פלנטקס בע״מ (18.1.2022)

המעקב עוסק בהחלטת בית המשפט לדחות בקשה לסילוקה על הסף של בקשה לאישור בה נטען שהמשיבה גרמה למפגעים סביבתיים ולזיהום מי תהום

ת"צ (מחוזי מר') 3645-10-17 ריגלר נ' פלנטקס בע"מ (נבו 18.1.2022):

בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, מפי כבוד השופט רמי חיימוביץ, דן בשתי בקשות ביחס לאותה התובענה – האחת לסילוק התובענה הייצוגית על הסף, והשנייה לתיקון הבקשה לאישור תובענה ייצוגית אשר הוגשה בגדר ההליך (להלן, בהתאמה: "בקשת הסילוק", "בקשת התיקון", "בקשת האישור" ו- "התובענה").

במסגרת התובענה טען נתנאל ריגלר, תושב העיר נתניה המרבה לעסוק בשמירה על איכות הסביבה (להלן: "המבקש"), כי חברת פלנטקס בע"מ (להלן: "המשיבה") גרמה למפגעים סביבתיים ולזיהום מי התהום, בעת שהזרימה שפכים תעשייתיים שחלחלו לאקוויפר באזור נתניה, ובכך סיכנה את הציבור ופגעה בקניינם של אזרחי המדינה.[1] לטענתו, החומרים אשר נמצאו במי התהום מהווים מפגע סביבתי של "זיהום על ידי פסולת" כהגדרתו בסעיף 1 לחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב-1992, ובהתאם התובענה הוגשה לפי פרט 6 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות התשס"ו-2006 (להלן: "החוק"), שעניינו "תביעה בקשר למפגע סביבתי כנגד הגורם המפגע". בסעיפים 153-115 לבקשת האישור עמד המבקש על כך שהמים הם קניין הציבור, ובהתאם לכך הקבוצה שייצוגה מבוקש הוגדרה כ-"כלל תושבי מדינת ישראל".[2]

בטרם הוגשה תגובה לבקשת האישור, הגישה המשיבה בקשה לסילוק התובענה על הסף, בטענה כי לא קיימת לציבור עילת תביעה קניינית בגין פגיעה במקורות מים, וכן כי המדינה לבדה בעלת הזכות לתבוע בגין נזק סביבתי שכזה, וזאת בהתבסס על הנקבע בפרשת שיינס.[3] היועמ"ש הצטרף לעמדת המשיבה, וטען כי בהינתן שהמים הינם קניין הציבור בשליטת המדינה, הזכות להגיש תביעה כספית בגין נזק למשאבי ציבור שמורה למדינה ולגופים מטעמה. יחידי המדינה, לפי עמדת היועמ"ש, אינם יכולים לתבוע בגין נזקים אקולוגיים וסביבתיים טהורים שנגרמו למשאבי הציבור, אלא אם בכוחם להצביע על נזק מיוחד שנגרם להם.[4]

תובענה זו מעוררת מחלוקת משפטית כבדת משקל באשר לשאלה האם ליחידי הציבור קיימת עילת תביעה קניינית, המאפשרת להם להגיש בקשה לניהול תובענה כייצוגית בגין זיהום מקורות מים אשר עולה לכדי פגיעה בקניינם.[5] ברשימה זו אדון בשאלה משפטית זו ובהשלכותיה על יכולת הפיקוח על גורמים מזהמים.

סעיף 1 לחוק המים קובע כי "מקורות המים שבמדינה הם קניין הציבור, נתונים לשליטתה של המדינה ומיועדים לצרכי תושביה ולפיתוח הארץ".[6] כפי שהובהר בפסיקה, פרשנות המונח "קניין הציבור" שבסעיף זה היא שתקבע האם לכל אחד מיחידי הציבור זכות קניינית במקורות המים המאפשרת להם לתבוע את הגורם המזהם בגין פגיעה בקניינם, או שמא המונח מהווה הצהרה ביחס לזכותם של יחידי הציבור לקבלת מים, בעוד הבעלות במקורות המים היא של המדינה.

שאלה משפטית זו נידונה בפרשת שיינס, הדומה לפרשת ריגלר הן במישור העובדתי והן במישור המשפטי.[7] בפרשת שיינס, סילק בית המשפט המחוזי על הסף בקשה לאישור תובענה ייצוגית, אשר בדומה לנסיבות בפרשת ריגלר, הוגשה בעילה קניינית בגין זיהום מקור מים (נחל חדרה) בשל הזרמת שפכים ומי קולחין, בהתבסס על הטענה לפיה ע"פ ס' 1 לחוק המים, מקורות המים הם קניין הציבור.

בפרשת שיינס קבע בית המשפט המחוזי כי לשון הסעיף סובלת את שתי הפרשנויות, דהיינו הן את הפרשנות הקובעת כי לכל אחד מיחידי הציבור זכות קניינית במים, והן את הפרשנות הרואה במקורות המים קניינה של המדינה, וזאת לאור הסתירה הלשונית בין המונח "קניין הציבור" למונח "נתונים לשליטתה של המדינה". לפיכך, על מנת להגיע להכרעה בחן בית המשפט איזו פרשנות הולמת יותר את תכלית החקיקה.[8] בית המשפט סקר את הוראות חוק המים ומצא כי המדינה נטלה על עצמה את זכות הניהול הבלעדית של מקורות המים ואספקתם, וכי למחוקק היה ברור שזכות זו טומנת לצדה חובות. על רקע האמור נקבע כי המונח "קניין הציבור" שבסעיף 1 לחוק המים מבטא את חובתה של המדינה לספק מים לציבור. עוד הובהר כי המים הם קניינה של המדינה, כלומר – קניין הציבור כולו, ואין אדם או תאגיד בעל זכות קניינית בהם. אם כן, בית המשפט קבע בפרשת שיינס, בהתבסס על תכלית החקיקה, כי הגם שניתן לבסס תובענה מסוג זה בעילות כאלו ואחרות מתחום דיני הנזיקין, הרי שאין לכל אחד מיחידי הציבור זכות קניינית במקורות המים, ולפיכך אין להם זכות תביעה בגין זיהום שכזה על יסוד של פגיעה בקניין.[9]

הדין הנוהג ביחס למחלוקת הפרשנית משתקף גם בפרשת טל,[10] במסגרתה הגיע בית המשפט לאותה המסקנה, בציינו כי המונח "קניין הציבור" מהווה הצהרה ביחס לזכות הציבור למים, בעוד הבעלות במקורות המים נתונה למדינה ולא ליחידי הציבור. בנוסף, עמד בית המשפט על כך שפרשנות אחרת למונח לא יכולה לעמוד, הואיל וזכות קניינית של יחידי הציבור במקורות מים אינה מקיימת את התכונות המאפיינות זכויות קנייניות: עבירות, עצמאות, מידיות, כפיפות הזכות לעקיבה, עדיפות על כל זכות אחרת וייחודיות.

קביעת בית המשפט בפרשת שיינס, לפיה יחידי המדינה אינם יכולים להגיש תובענה בגין זיהום מקורות המים בעילה קניינית, מתיישבת עם האופן שבו ניתן לאכוף את חוקי איכות הסביבה בארצות הברית. גם הדין האמריקאי אינו מכיר בעילת תביעה קניינית המאפשרת ליחידי המדינה לתבוע בגין פגיעה במקורות מים. כך למשל, דניאל פיש התייחס בספרו לדין האמריקאי, וציין כי בדומה לנוהג בישראל, גם בחוק המים הנקיים האמריקאי חייבים התובעים הפוטנציאליים להראות שיש להם עניין כלשהו בזיהום. דרישה זו תסופק למשל אם יראו התובעים כי הם עושים שימוש כלשהו במקור המים, וכי שימוש זה נפגע מהזיהום. במסגרת זאת הרי שאין צורך להראות פגיעה כלכלית דווקא, ומספיקה פגיעה אסתטית.[11]

כמו כן, כפי שמשתקף בעמדת היועמ"ש, המצב המשפטי הנוהג המכיר במעמדה של המדינה כתובעת הבלעדית בגין מפגעים סביבתיים אשר פגעו בכלל הציבור, מתיישב עם שתי דוקטרינות שמקורן במשפט המקובל: דוקטרינת ה- "Public trust" (המדינה כנאמן הציבור במשאבי הטבע), ודוקטרינת ה- "Parens patriae" (המדינה כ"אבי האומה").

מקורה של הדוקטרינה הראשונה במשפט הרומי, שקבע כי משאבי הטבע שייכים לכל אדם. מכאן התפתחה הדוקטרינה הרואה במשאבי הטבע כשייכים לרשות הכלל, ובמדינה כמי שמחזיקה בהם בשל היותה "נאמן הציבור". לרשותה של המדינה אמצעים שונים לשמירה על הנכס שבנאמנות, לרבות אפשרות הגשת תביעות לשיקום ולפיצוי נגד מי שפגע במשאב הטבע.[12]

מקורה של הדוקטרינה השנייה במשפט האנגלי, ובמרכזה עומד הרעיון כי המלך, אבי האומה, צריך לדאוג לנתיניו. הואיל והדוקטרינה מכירה במדינה כמעין אפוטרופוס של הציבור, היא מקנה לה זכות עמידה בתביעת לנזקים שנגרמו לכלל הציבור.[13] לפי דוקטרינה זו, המדינה יכולה לתבוע פיצויים בגין מפגעים סביבתיים שגרמו נזק לציבור, המאיימים על רווחת אזרחי המדינה ועל קיום סביבה בריאה. כך למשל, באסון אסדת הנפט "דיפווטר הורייזן", במסגרתו נשפכו לים כ-5 מיליון חביות נפט, נעשה שימוש בדוקטרינה זו לצורך ביסוס זכות העמידה של המדינה בגין הנזקים הסביבתיים שנגרמו לבעלי החיים, הצמחייה ובתי הגידול.[14]

לאי הכרה בעילת תביעה קניינית בגין פגיעה במשאבים סביבתיים יתרונות וחסרונות. מחד גיסא, המדינה היא הגורם הנכון להסדרת סוגיות הנוגעות למשאבי ציבור. המדינה ורשויותיה בעלות ההיכרות הטובה ביותר עם מכלול שיקולי הרוחב המתנגשים, ובהתאמה הן גם בעלות היכולת לשקול בצורה המיטבית את היתרונות והחסרונות של כל פעולה, במטרה להגיע לפתרון האופטימלי להסדרת הסוגייה הנידונה.[15] כמו כן, בתובענות ייצוגיות, קיימת "בעיית נציג" בין התובע המייצג ובא כוחו לבין חברי הקבוצה, שעלולה להוביל לניהול תביעות בצורה לא יעילה. לעומת זאת, כאשר המדינה מקדמת אכיפה ציבורית-אזרחית כנגד ההפרות, היא לכאורה אמורה שלא לסבול מבעיה זו, הואיל והיא נאמן הציבור האמון על שמירת האינטרס הציבורי.[16] ואולם, ייתכן שהדבר כרוך במתן מענה לבעיה אחת, תוך יצירת בעיה אחרת – שכן למרות שהמדינה לא סובלת מ"בעיית הנציג" מהסוג הרווח בתובענות ייצוגיות, הרי שהיא סובלת מבעיית נציג מסוג אחר, הנובעת מהענקת "מונופול אכיפתי" למדינה ולרשויותיה.

הקושי המרכזי במתן "מונופול אכיפתי" למדינה, הוא שישנן סיבות שונות שעלולות למנוע או להקשות על פעולות אכיפה של המדינה כנגד הגורם המזהם. כך למשל, המאסדר עלול להימצא ב"שבי רגולטורי", ולהיות "שבוי" בידי הגורם המפוקח.[17] קיים חשש כי מאסדר הלוקה בכשל זה יסייע לגורמים המזהמים, מתוך רצון לרצותם. תופעה זו נובעת בין היתר בשל קשר ארוך טווח בין המפקח למפוקח. במצב דברים זה, החשש הוא כי המאסדר יפעל באופן המטיב עם הגורמים המפוקחים, על חשבון טובת הציבור.[18]

תופעה נוספת הגורמת לכך שהמאסדר ישאף לרצות את הגורמים המפוקחים ולהטיב עמם, על חשבון הציבור, הינה "תופעת הדלתות המסתובבות", שעשויה לנבוע משאיפתם של גורמים בכירים במגזר הציבורי להתמנות למשרות בגופים פרטיים, עליהם פיקחו בעבר. קיים חשש שמא השאיפה של גורם בכיר במגזר הציבורי לעבוד עם הגופים המפוקחים בעתיד תביא לכך שיפעל באופן המטיב עמם, וזאת על חשבון טובת הציבור.[19]

חיסרון נוסף של המצב המשפטי הנוהג מאז פרשת שיינס הוא שבהיעדר עילת תביעה קניינית ליחידי הציבור, עלול להיווצר מצב לא רצוי של הרתעה בלתי יעילה ותת אכיפה אשר יובילו לכך שהגורם המזהם לא יפנים את העלויות והנזקים להם גרם. מנגנון התובענה הייצוגית הוא אחד הכלים היעילים ביותר נגד בעיית תת האכיפה שנוצרת כתוצאה משבי רגולטורי או מהיעדר משאבים זמינים של הממשל, שכן הוא מעניק תמריצים לתובע הייצוגי ולבא כוחו להילחם בשם חברי הקבוצה בבית המשפט.[20] בהיעדר תמריצים אלו, בעיית האדישות הרציונלית והפעולה המשותפת ימנעו איתור של הפרות חוק ופעולה אפקטיבית כנגדם. כלי התובענה הייצוגית מבטיח גמול לתובע הייצוגי ושכר טרחה לבא כוחו ובכך מייצר תמריצים לאיתור ההפרות ולהגשת תובענות בגינן, ומאפשר התגברות על בעיות אלו ואכיפה של התנהגות בעייתית שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק.[21]

מחקר שבחן את היישום האפקטיבי של האכיפה הסביבתית בישראל, בו מתואר מקרה בוחן של אכיפת מניעת זיהום בפסולת בניין, ממחיש את העובדה שהאכיפה השלטונית של דיני איכות הסביבה לקויה, ואינה מביאה לשיפור הסביבתי הנדרש. ממקרה מבחן זה עולה כי אפקטיביות האכיפה נמוכה מאוד, ומגיעה ל- 23% בלבד. שיעור הפעולות המנהליות שבוצעו אשר הביאו לעצירת עבירות פסולת בניין, עומד על 38% בלבד. אפקטיביות האכיפה בישראל כה נמוכה בעיקר משום השיעור הנמוך של וודאות הפיקוח, וגובה הקנס הממוצע שאינו שולל כלל את רווחי העבריין.[22]

לאור האמור, יש הטוענים כי אין די באכיפה שלטונית לצורך טיפול בבעיות סביבתיות ואקולוגיות, וכי יש לרתום תובעים פרטיים לצורכי אכיפה כנגד הגורמים המזהמים.[23] כאמור לעיל, הפסיקה אינה שללה אפשרות לאכיפה אזרחית בגין נזקים שנגרמו ליחידי המדינה כתוצאה מפגיעה במשאבי הציבור, למשל כאשר נטען לנזקים בריאותיים.[24] אולם, קביעה כאמור מצמצמת את כמות התובעים הפוטנציאליים, ומערימה קשיים על ניהול התובענה והוכחתה. אם כן, נראה כי ניתן לראות בהלכות שנסקרו לעיל ככאלה אשר מחלישות את כוחה של האכיפה הפרטית, ומגבילות את יכולת ההגשה של תובענות ייצוגיות.

[1] ת"צ (מרכז) 3645-10-17 ריגלר נ' פלנטקס בע"מ (נבו 18.1.2022). [2] בקשה לאישור תובענה כייצוגית בת"צ (מרכז) 3645-10-17 ריגלר נ' פלנטקס בע"מ, פס' 153-115 (17.10.2017). [3] ת"צ (מחוזי חי') 2283-09-16 שיינס נ' נייר חדרה בע"מ (נבו 11.6.2017). [4] פרשת ריגלר, לעיל ה"ש 1, בפס' 6-5; על אף שהמבקש חלק על טענות המשיבה והיועץ המשפטי לממשלה, הוא הגיש בקשה לתיקון הבקשה לאישור, במסגרתה ביקש להוסיף עילה נזיקית וקבוצה נוספת של נפגעים – תושבי נתניה שנחשפו במישרין לזיהום. בית המשפט החליט להיעתר לבקשת התיקון, ולפיכך התייתר הדיון בבקשת הסילוק שעניינה היעדר העילה הקניינית. [5] הובעה בעבר הדעה כי רק למדינה זכות תביעה בלעדית בגין נזקים אקולוגיים טהורים שנגרמו לכלל הציבור, וכי ליחידי הציבור עילת תביעה רק ככל שהם יכולים להצביע על נזק מיוחד שנגרם להם. ואולם, באותו המקרה התביעה לא התבססה על עילה קניינית, אלא על עילות תביעה מתחום דיני הנזיקין ועשיית עושר ולא במשפט. ראו עמדה מטעם היועץ המשפטי לממשלה בת"צ (מחוזי ת"א) 756-10-15 גולן נ' VOLKSWAGEN AG (נבו 1.7.2021). [6] ס' 1 לחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: "חוק המים"). [7] ת"צ (מחוזי חי') 2283-09-16 שיינס נ' נייר חדרה בע"מ (נבו 11.6.2017). [8] שם, בפס' 36. [9] שם, בפס' 49-45; על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגש ערעור לבית המשפט העליון, אשר נדחה לאור החלטתו של המערער שלא לעמוד על ערעורו. [10] ת"צ (מחוזי ב"ש) 10418-03-18 פרופ' אלון טל נ' רותם אמפרט נגב בע"מ, פס' 14 (נבו 21.4.2022). בעניין זה נידונה בקשה לאישור תובענה כייצוגית בגין גרימה לכאורה של זיהום אקוויפר מי תהום ושל נביעות עין בוקק – בשפכים תעשייתיים. הבקשה נדחתה על הסף בין היתר בשל התיישנות עילת התביעה עובר להגשת הבקשה. [11] דניאל פיש דיני איכות הסביבה בישראל 134-133 (2002); The Clean Water Act 33 U.S.C. [12] עמדת היועץ המשפטי לממשלה, לעיל ה"ש 5, בפס' 132-130. [13] George B. Curtis, The Checkered Career of Parens Patriae: The State as Parent or Tyrant, 25 DEPAUL L. REV. 895 (1976). [14] עמדת היועץ המשפטי לממשלה, לעיל ה"ש 5, בפס' 145-133. [15] פרשת ריגלר, לעיל ה"ש 1, בפס' 10. [16] עמדת היועץ המשפטי לממשלה, לעיל ה"ש 5, בפס' 150-146; אסתר חיות "התובענה הייצוגית ככלי לאכיפה אזרחית-ציבורית" משפט ועסקים יט 935, 940 (2016). [17]פרשת ריגלר, לעיל ה"ש 1, בפס' 11. [18] ראו דנ"א 4960/18 זליגמן נ' הפניקס חברה לביטוח בע"מ, פס' 54-52 לפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר (נבו 4.7.2021); שרון ידין רגולציה: המשפט המנהלי בעידן החוזים הרגולטוריים 157-156 (2016). [19] פרשת זליגמן, לעיל ה"ש 18, בפס' 56. [20] ראו אור קרסין וענת נתן חבות סביבתית במשפט הפרטי: תקציר המחקר 5 (המרכז למדיניות סביבתית פרסום מס' 433, 2013) ("ידוע כי עקב מיעוט משאבי האכיפה בישראל, המשרד להגנת הסביבה מעוניין לגייס את הציבור בתפקיד ׳גורם אכיפה׳ והדבר אף נעשה באמצעות מספר דברי- חקיקה סביבתיים. ואולם, בהיעדר תמריץ כספי משמעותי, קשה להניח שהציבור הלא- מאורגן (בניגוד לארגונים החברתיים) יתגייס לפעילות כזו, שהעלויות שבצדה גבוהות ביותר"). [21] רועי שפירא "מתי יש ליתן מעמד בכורה לעמדת הרגולטור? תובנות מהספרות על 'שבי רגולטורי'" פורום עיוני משפט מד 1, 15-14 (2020). [22] אור קרסין יישום אפקטיבי של מדיניות סביבתית – עידוד הציות וייעול האכיפה 27-26 (המרכז למדיניות סביבתית פרסום מס' 32, 2009); ראו גם עדי וולפסון "לפרק את המשרד להגנת הסביבה - ולבנות מחדש" Ynet (24.6.2019) https://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L-5534387,00.html ("המבקר מצין שאין ראייה ועשייה מתכללות ומשולבות, שקיימת חולשה של המשרד להגנת הסביבה מול התעשייה ובעלי עניין, הן כרגולטור שאחראי על אסדרה ואין בפיקוח ובאכיפה, שנעשה שימוש חלקי בלבד בסמכויות של המשרד על פי חוק, וגם זאת באיטיות וללא נחישות"). [23] בועז שנור "הקשר הסיבתי העובדתי בגין נזקי גוף שנגרמו מזיהומים סביבתיים" מחקרי משפט כג 559, 560 (2007). [24] ראו למשל ת"צ (מחוזי ת"א) 22700-11-11 שוורץ נ' אמות השקעות בע"מ (נבו 6.11.2018). בפרשה זו נידונה תובענה ייצוגית אשר הוגשה בגין זיהום אוויר בתחנת האוטובוסים המרכזית של העיר ירושלים, אשר מסב לעוברים ולשבים נזק בריאותי. ראו גם ת"צ (מחוזי חי') 36568-07-19 עמותת אזרחים למען הסביבה נ' אלקון מרכז מחזור בע"מ (נבו 4.2.2021). בפרשה זו בית המשפט קבע כי תובענה לפיצוי בגין נזקי גוף שנגרמו עקב חשיפה לחומרים מזהמים יכולה להתברר במסגרת תובענה ייצוגית.