חסינות המדינה מפני תובענות ייצוגיות – שמירה על האינטרס הציבורי?

הצוות הבין-משרדי הבוחן את ההגנות שניתנו למדינה בחוק חייב לראות את יתרונותיה של התובענה הייצוגית גם מקום בו היא מוגשת נגד המדינה

‏

ביום 16.11.2020 פורסמה כוונתו של שר המשפטים להקים צוות בין-משרדי שיפעל באמצעות שלושה צוותי משנה, ויבחן הצעות לעריכת שינויים בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: חוק תובענות ייצוגיות או החוק). אחד הצוותים שהוקמו הינו צוות המורכב מנציגי המדינה בלבד ומטרתו לבחון את ההגנות שניתנו למדינה בחוק. בניגוד לצוות הבוחן את ההסדרים הקיימים בחוק תובענות ייצוגיות ואשר ביקש את הערות הציבור (בקול קורא מיום 13.1.2021), הצוות הבוחן את ההגנות שניתנו למדינה לא פרסם אפשרות דומה לקבלת הערות הציבור ולא ברור מהם התיקונים הנבחנים על ידו.

ככל שצוות זה מבקש להתבסס על התיקונים שהוצעו בטיוטת התכנית הכלכלית 2020 של משרד האוצר (להלן: התכנית הכלכלית), צפויים שינויים דרמטיים. התכנית הכלכלית שהוצעה בחודש יולי 2020 ביקשה להחיל תיקונים משמעותיים ביחס להגנות שניתנו למדינה במסגרת חוק תובענות ייצוגיות, חלקם מרחיקי לכת. תיקונים אלו משנים באופן מהותי את האפשרות להגיש תובענות ייצוגיות נגד המדינה ורשויותיה, נגד קופות החולים ובמקרים מסוימים אף נגד נתבעים פרטיים.

בתמצית, אלו התיקונים שהוצעו בתכנית הכלכלית של משרד האוצר: נתבעת בתובענה ייצוגית לא תוכל להגיש הודעת צד שלישי נגד רשות, במקרים בהם לא ניתן לתבוע את הרשות באופן ישיר; יתווסף מנגנון לפיו רשות המסים תוכל להחליט כי ברצונה להצטרף לתביעת השבה שהוגשה כנגד נתבע פרטי שגבה מס עבור הרשות. במקרה כזה, הגנות המדינה בחוק יחולו גם על רשות המיסים וגם על הנתבע הפרטי; על קופות החולים יחולו אותן ההגנות החלות על רשויות ותוגבל באופן משמעותי האפשרות להגשת תובענות ייצוגיות נגדן; תקופת ההשבה בתובענות ייצוגיות נגד רשות, תהיה במהלך תקופת 24 החודשים שקדמו למועד הגשת הבקשה לאישור בלבד ולא תתייחס לתקופה שלאחר הגשת בקשת האישור. בין מועד הגשת בקשת האישור ועד לאישורה, לא ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית נוספת נגד הרשות באותה עילה.

כמו כן, התכנית הכלכלית ביקשה לאמץ תיקונים שהוצעו בתזכיר חוק תובענות ייצוגיות (תיקונים שונים), התש"ף-2020, שם הוצע שלא לאפשר תובענות ייצוגיות כנגד רשות מקרקעי ישראל לפי פרט 1 אלא רק לפי פרט 11 (גם במקרים בהם הרשות פעלה בכובעה כעוסק), ובכך להחיל את ההגנות שניתנו למדינה בכל תובענה נגד רשות מקרקעי ישראל. כן הוצע לשנות את הסמכות המוקנית כיום לשר המשפטים בחוק כך ששר המשפטים יהיה מוסמך, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט ולאחר התייעצות עם שר האוצר, לשנות את התוספת השניה לחוק (ובכך לשנות את סוגי התביעות והעילות בגינן ניתן להגיש היום תובענות ייצוגיות ואף לצמצם או לבטל עילות קיימות).

תיקונים אלה מרחיבים בצורה דרמטית את ההגנות שניתנו למדינה בחוק, מבלי להעניק כל משקל לאינטרס הציבורי הקיים בהגשת תובענות ייצוגיות נגד המדינה ולפיצויו של הציבור במקרים המתאימים לכך.

חוק תובענות ייצוגיות שנחקק בשנת 2006 מאפשר הגשת תובענות ייצוגיות נגד המדינה בנושאים מסוימים, ומהווה כלי חשוב ומרכזי לאכיפה פרטית המרסן את כוחה הרב של המדינה הגובה כספים מן הציבור הרחב. עד היום החוק אפשר הגשתן של מאות בקשות לאישור תביעות ייצוגיות נגד גופי המדינה, בעיקר במקרים בהם המדינה או רשות מקומית גבתה תשלומי חובה כמו מס או אגרה בניגוד לחוק.[1]

לצד זאת, מתוך הכרה בכך שרשויות המדינה זקוקות לוודאות תקציבית כדי לתפקד כראוי, החוק במתכונתו הנוכחית מעניק למדינה הגנות מסוימות מפני תביעות, להן לא זוכים נתבעים פרטיים. בין ההגנות המשמעותיות שניתנו למדינה, החוק קובע כי לא תוגש תובענה ייצוגית כנגד רשויות המדינה שעילתה העדר פיקוח מצד הרשות על גוף פרטי (ס' 3(א) לחוק); כי בתביעת השבה נגד רשות שהוגשה לפי פרט 11, הרשות יכולה להודיע כי חדלה מהגבייה שבשלה הוגשה התובענה וכך להביא לדחיית בקשת האישור (ס' 9 לחוק), וכי תקופת ההשבה בתובענה ייצוגית שהוגשה נגד רשות תוגבל לשנתיים בלבד (ס' 21 לחוק).[2]

לאורך השנים בית המשפט העליון פירש את ההגנות שניתנו למדינה בחוק בצורה מדודה ומושכלת, במטרה לאזן כראוי בין הצורך של הרשות בוודאות תקציבית לבין ההגנה על הציבור. בעניין טיומקין[3] נקבע כי אין לאשר תביעת השבה נגד רשות כתובענה ייצוגית גם במקרים בהם הרשות חדלה מגבייה טרם הגשת בקשת האישור; בעניין רינא איגרא[4] נקבע כי קנסות המוטלים בהליך פלילי כאמצעי ענישה, ובכלל זה קנסות בגין עבירות חניה, אינם נחשבים לתשלומי חובה לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, ומכאן שלא ניתן לתבוע את השבתם במסגרת ההליך הייצוגי; בעניין אספיאדה[5] נקבע כי אין להגיש תובענה ייצוגית בענייני ארנונה מקום בו קיים מסלול סטטוטורי חלופי שנקבע בדין לצורך כך; בעניין אלפריח[6] נקבע כי אין לאפשר תקיפה עקיפה על חוקיותו וסבירותו של דבר חקיקה במסגרת תובענה ייצוגית, במקום תקיפה ישירה בפני הערכאה המנהלית המוסמכת.

מאידך, בעניין סירוגה[7] בית המשפט העליון קבע כי ההגנות הניתנות למדינה בחוק תובענות ייצוגיות הן דיוניות ולא מהותיות, ומשכך אינן מבטלות את זכותו המהותית של נתבע לתביעת שיפוי כנגד המדינה כמעוולת או חייבת במשותף. לפיכך ובהעדר הוראה מפורשת וברורה בחוק תובענות ייצוגיות, נקבע כי יש לאפשר הגשת הודעת צד שלישי נגד המדינה; בדיון הנוסף בעניין מנירב[8] ביטל בית המשפט העליון את פסק דינו הקודם שניתן באותו עניין, וקבע כי ניתן לחייב רשות במסגרת תובענה ייצוגית גם בגין גבייה ביתר שנעשתה לאחר הגשת בקשת האישור; בדיון הנוסף בעניין מי הגליל[9] נקבע כי בתביעת השבה נגד רשות אין חובה לערוך פניה מוקדמת לרשות טרם הגשת בקשת אישור; כמו כן, בית המשפט העליון החליט לקיים דיון בבג"ץ שהוגש בעניין קוצ'ינסקי[10] בשאלה האם קופות החולים מהוות רשות לעניין חוק תובענות ייצוגיות.

פסיקתו של בית המשפט העליון צועדת, עקב בצד אגודל, בניסיון לפרש את ההגנות שניתנו למדינה באופן זהיר ומדוד, אשר שומר על האיזון בין תכליות התובענה הייצוגית לבין ההגנות שהמחוקק ביקש להעניק למדינה ולרשויותיה.

בעוד שישנם נושאים שקיימת הצדקה לערוך חשיבה מחודשת בעניינם – כך למשל בעניין האפשרות להגשת הודעת צד שלישי נגד המדינה בתובענות ייצוגיות שמוגשות נגד נתבעים פרטיים[11] – מרביתם המוחלט של התיקונים שהוצעו בטיוטת התכנית הכללית מבקשים להרחיב בצורה דרמטית את ההגנות שניתנו למדינה במסגרת החוק, בניגוד לתכלית המקורית של החוק ובניגוד לאיזונים שנערכו בפסיקת בית המשפט העליון. תיקונים אלו פועלים להסרת הסיכונים מהפרת החוק לא רק מהמדינה ורשויותיה, אלא גם מנתבעים פרטיים, ולהעברתם של מלוא סיכונים אלה אל כתפי הציבור. הפגיעה שתיגרם בעקבות תיקונים אלה באכיפת הדין, בהרתעה מפני הפרתו ובזכותם של נפגעים לפיצוי, אינה מידתית.

לשם הדוגמא, אחד התיקונים בתכנית הכלכלית קובע כי ככל שתוגש תובענה ייצוגית נגד נתבע פרטי שעילתה השבת כספי מיסים עקיפים או מס שנוכה במקור, רשות המיסים תוכל להחליט האם היא מבקשת להצטרף להליך. ככל שרשות המיסים תחליט שהיא מצטרפת להליך, הנתבע הפרטי יזכה להגנות העומדות לרשות. מנגנון זה, מסיר מרשות המיסים ומהנתבע הפרטי כל סיכון מתביעה במקרים של גבייה שלא כדין ומטיל אותו באופן מלא על הציבור. בניגוד לפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין סירוגה, שקבע כי ההגנות שניתנו למדינה בחוק הן דיוניות ולא מהותיות, רשות המיסים תקבל הגנה דה-פקטו מפני תביעת שיפוי עתידית – וזאת בדרך של 'הענקת' חסינות לנתבע הפרטי, ומניעת האפשרות לתביעת שיפוי עתידית נגדה.

באופן חסר תקדים, התיקון מסיר את הסיכון מגבייה שלא כדין לא רק מרשות המיסים אלא גם מהנתבע הפרטי. בכך פוגע התיקון באופן חמור בשלטון החוק; הוא פוגע בתמריצי הרשות לחדול מן הגבייה הבלתי חוקית ובתמריציה לערוך בדיקה פנימית של התנהלותה במקרים בהם שאלת חוקיות הגבייה אינה חד משמעית; הוא פוגע גם בתמריץ של הנתבע הפרטי לפעול למניעת הגבייה הבלתי חוקית, בידיעה כי יקבל את הגנות הרשות. יתרה מכך, לאור חוסר הוודאות שיוצר התיקון בשאלה האם רשות המיסים תחליט להצטרף להליך אם לאו ובשאלת ההגנה שתינתן לנתבעים – נפגעים תמריציו של התובע המייצג להגיש תובענות ייצוגיות במקרים אלו.[12]

ככל שהתיקונים שהוצעו בתכנית הכללית יוטמעו בחוק, מתעורר החשש כי החוק בנוסחו המתוקן אינו חוקתי. ראשית, החוק מפר את נקודת האיזון בין תכליותיו של חוק תובענות ייצוגיות לבין מעמד המדינה בחוק. בית המשפט העליון אשר דן בשאלת חוקתיות ההגנות שניתנו למדינה בבג"ץ שני כהן, קבע כי אין בהוראות אלו כדי פגיעה בלתי חוקתית בזכות הגישה לערכאות בהינתן האיזונים הקיימים בחוק.[13] שינוי נקודת האיזון מצדיקה, לכאורה, בחינה מחודשת של חוקתיות ההסדר. שנית, בג"ץ שני כהן יצא מנקודת מוצא לפיה החוק לא שינה מצב קיים ולא שלל מהעותרים זכות שהייתה קיימת להגשת תובענות ייצוגיות נגד המדינה.[14] בענייננו, ברי כי התיקונים המוצעים בתכנית מבקשים לשנות באופן דרמטי את המצב הקיים שהיה נהוג ערב התיקון.

הצוות הבוחן את התיקונים במסגרת החוק חייב לשים לנגד עיניו את יתרונותיה של התובענה הייצוגית, גם מקום בו היא מוגשת נגד אחת מרשויות המדינה. צמצום האפשרות להגיש תובענה הייצוגית נגד המדינה פוגע באפשרות למניעת גביית כספים מאזרחים בניגוד לחוק, פוגע ביכולת ההרתעה של רשויות המדינה מפני הפרת הדין ופוגע בזכותם של אזרחים שנפגעו ממעשי הרשויות לפיצוי.

במקרים רבים, האינטרס הציבורי אינו לחסום את האפשרות להגיש תובענות ייצוגיות נגד המדינה, אלא דווקא לאפשר זאת.

רשימה זו מבוססת על נייר עמדה שהגישה הקליניקה לתובענות ייצוגיות באוניברסיטת תל-אביב בנושא טיוטת התכנית הכלכלית 2020. בנייר העמדה ניתן למצוא התייחסות לכל אחד מהתיקונים שהוצעו.

---

[1] 14% מבין כלל התובענות הייצוגיות שהוגשו בין השנים 2006-2012, הוגשו לפי פרט 11 לתוספת השניה לחוק. אלון קלמנט, קרן וינשל-מרגל, יפעת טרבולוס ורוני אבישר-שדה, "תובענות ייצוגיות בישראל - פרספקטיבה אמפירית" יוני 2014, בעמ' 13 (הדו"ח פורסם באתר הרשות השופטת); קרן וינשל-מרגל ואלון קלמנט "יישום חוק תובענות ייצוגיות בישראל – פרספקטיבה אמפירית" משפטים מה 707, 725-724 (2016); בהתאם לנתונים המופיעים באתר "התמנון – מידע ציבורי לכל (ע"ר)", החל משנת 2017 ועד היום, 5.7% מכלל התובענות הייצוגיות, ובסך הכל 335 תביעות, הוגשו כתובענות מנהליות. [2] בנוסף, בסעיף 8(ב)(1) לחוק נקבע כי במסגרת שיקול דעתו האם לאשר תובענה ייצוגית בית המשפט רשאי להתחשב במידת הפגיעה בציבור הנזקק לשירותי הרשות או בציבור בכלל, כתוצאה מניהול הליך התובענה כייצוגית; בסעיף 20(ד)(1) לחוק נקבע כי בית המשפט – לאחר שהכריע בתובענה ייצוגית כנגד רשות – רשאי להתחשב במידת הפגיעה האפשרית ברשות או בציבור הנזקק לשירותיה, או בציבור בכלל, בבואו לקבוע את שיעור הפיצויים ואופן תשלומם. סייגים אלו קיימים בהבדלים מסויימים גם ביחס לנתבע פרטי, על פי סעיפים 8(ב)(2) ו-20(ד)(2) לחוק בהתאמה. [3] רע"א 6340/07 עיריית תל אביב נ' טיומקין (נבו 13.12.2011). [4] בר"מ 7302/16 עיריית תל אביב יפו נ' רינה איגרא (נבו 15.3.2018). [5] עע"ם 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ (נבו 16.8.2016). [6] ע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה (נבו 6.3.2019). [7] ע"א 7115/14 סירוגה-ברניר נ' סלקום ישראל בע"מ (נבו 3.7.2017). [8] דנ"מ 8626/17 מנירב נ' מדינת ישראל – רשות המיסים (נבו 11.11.2020). [9] דנ"מ 5519/15 יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ (נבו 17.12.2019) (להלן: הדיון הנוסף בעניין מי הגליל). [10] בג"ץ 6451/18 חיון נ' בית הדין הארצי לעבודה (נבו 3.9.2019), על פסק דינו של בית הדין הארצי בע"ע (ארצי) 20139-09-15 מכבי שירותי בריאות - אייל קוצ'ינסקי (נבו 26.6.2018). [11] להצעה לתיקון חקיקה בעניין האפשרות להגשת הודעת צד שלישי נגד רשות בתובענה ייצוגית, ראו ס' 19-16 לנייר העמדה של הקליניקה לתובענות ייצוגיות. [12] לדיון על התמריצים בהגשת תובענות ייצוגיות נגד הרשות ראו למשל: הדיון הנוסף בעניין מי הגליל, פס' 42. [13] בג"ץ 2171/06 שני כהן נ' יו"ר הכנסת, פס' 39-27 לפסק דינה של הנשיאה (כתוארה אז) בייניש (נבו 29.8.11) (להלן: בג"ץ שני כהן). [14] עניין שני כהן, הסיפא לפס' 34 לפסק דינה של הנשיאה (כתוארה אז) בייניש:"... מעבר לכך, גם עובר לחקיקת החוק לא עמדה לעותרים זכות קנויה להגיש תובענות ייצוגיות נגד המדינה – זכות אשר החוק, כביכול, שלל מהם."