רשימה זו תבקש לבחון האם מנגנון התובענה הייצוגית כנגד רשויות אכן תורם להפסקת הפרות הדין מצדן, האם מדובר בהליך יעיל וראוי לעניין זה ביחס להליכים משפטיים אחרים, וכיצד ניתן להפוך אותו ליעיל יותר.
במסגרת דיון בבקשה לאישור תובענה ייצוגית בה נטען כי המשיבה (הרשות - עיריית הרצליה) גובה ארנונה שלא כדין,[1] קבעה כבוד השופטת הדס עובדיה, כי יש לדחות את הבקשה בשל חדילת הרשות מגביית היתר, וזאת בהתאם לסעיף 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות (להלן: "החוק").[2]
כמו כן קבעה השופטת, בהתאם להלכה שנקבעה בעניין מי הגליל,[3] כי משום שהגשת תובענה ייצוגית מביאה במקרים מסוימים לחדילת הרשויות המנהליות מגביה בלתי חוקית, ועל מנת לשמר את התמריץ הקיים להגשת תובענות ייצוגיות נגד רשויות, יש מקום לתגמל את התובע ובאי כוחו על הגשת התובענה גם במקרים בהם פורסמה הודעת חדילה מטעם הרשויות.[4] זאת, באופן ההולם את סעיף 9(ג) לחוק, לפיו רשאי ביהמ"ש לפסוק גמול למבקש ושכר טרחה לבא כוחו בהתחשב בשיקולים המנויים בסעיף 22(ב) ובסעיף 23 לחוק. בתוך כך, התייחסה השופטת לשיקולים הנגזרים מסעיפי החוק, בהם שיקולי תשומה (עלויות וסיכון שנטל על עצמו התובע המייצג); שיקולי תפוקה (התועלת שצמחה לחברי הקבוצה, מורכבות ההליך ואופן ניהולו); ושיקולי הכוונה ציבורית (בפרט החשיבות הציבורית בהגשת התובענה).[5] זאת, בנוסף לאמות המידה שנקבעו בעניין אכדיה[6]הכוללות: בחינת קיום קשר סיבתי בין הגשת התובענה הייצוגית להחלטת הרשות לשנות את מהלכיה; התייחסות להיקף הטרחה, הסיכון, התועלת, והחשיבות הציבורית של התובענה הייצוגית; ולצורך שכר הטרחה גם למורכבות ההליך, והאופן בו הוא נוהל ע"י בא כוח התובע המייצג.[7]
רשימה זו תבקש לבחון מספר שאלות, ביניהן: האם התובענה הייצוגית תורמת להפסקת הפרות דין מצד רשויות מנהליות; מה עשויים להיות חסרונותיה של תובענה ייצוגית כנגד רשויות ביחס להליכים משפטיים אחרים; ואיך חרף חסרונות אלה ניתן להפוך את מנגנון התובענה הייצוגית כנגד רשויות ליעיל יותר.
באשר לשאלה הראשונה, לפי פלינט וויניצקי, התובענה הייצוגית אכן תורמת לאכיפת הדין על רשויות מנהליות. כך, מנתוני הליכי התובענות הייצוגיות שנסתיימו בשנים האחרונות עולה כי עד לשנת 2014 הוגשו כ-280 בקשות לאישור תובענה ייצוגית כנגד רשויות מנהליות (כ-14% מכלל בקשות האישור). כמו כן, נכון לשנת 2017 ניתנו יותר מ-200 הודעות חדילה על-ידי הרשויות בתביעות שונות. לשיטתם, מספרים אלו מוכיחים את יעילות האיזון שבחר המחוקק, אשר מתמרץ רשויות לחדול מגבייה מוקדם ככל הניתן, בידיעה שהדבר יאפשר להן ודאות תקציבית ויביא לאכיפה יעילה ומהירה של הדין.[8] באופן דומה, לפי מחקר אמפירי מאת וינשל-מרגל וקלמנט, מתוך 224 תיקים נגד רשויות מנהליות שנסתיימו בין השנים 2006-2012, הגישו הרשויות הודעת חדילה ב-110 תיקים (כמחצית מהמקרים).[9]
לצד נתונים אלו, לפי דו"ח הצוות הבין-משרדי, בשנים האחרונות ניכרת ירידה במספר התובענות הייצוגיות שהוגשו נגד רשויות מנהליות.[10] עם זאת, ייתכן והסיבה לכך טמונה, בין היתר, באפשרות לפנות לרשות בפנייה מוקדמת (מנתוני הדו"ח עולה כי ב-66% מסך הפניות המוקדמות לא הוגשה תובענה ייצוגית לאחר המענה ורק ב-34% מהפניות הוגש הליך לביהמ"ש).[11]
אם כך, כאמור, תרמו הליכי התובענה הייצוגית להפסקת הפרות דין מצד רשויות מנהליות בעקבות הגשת תובענות ייצוגיות שהסתיימו, בין היתר, בהודעות חדילה של הרשויות והשיגו מעין אכיפה פרטית של הוראות רגולטוריות.[12] בנוסף, נראה כי בשל ההכרה בתרומה זו, נוטה ביהמ"ש לפסוק גמול ושכר טרחה לתובע המייצג ולבא כוחו. לפי וינשל-מרגל וקלמנט, בכ-40% מכלל תיקי התובענות הייצוגיות שנסתיימו בין השנים 2006-2012 (הכוללים, בין היתר, מקרים בהם התקבלה הודעת חדילה מטעם הרשויות), נפסקו גמול ושכר טרחה לתובע המייצג ולבא כוחו.[13] כמו כן, הפניות מרובות בספרות המשפטית לפסיקה במסגרתה נפסקו גמול ושכר טרחה, מלמדות כי ככל הנראה מדובר במדיניות נפוצה יחסית.[14] בנוסף, העובדה שהליך התובענה הייצוגית מבוסס ביסודו על מערך תמריצים כלכליים,[15] מחזקת את ההנחה לפיה פסיקת גמול ושכר טרחה מהווה תמריץ מרכזי להגשת תובענות ייצוגיות נגד רשויות, [16]שבהיעדרו היו פוחתות היוזמות להגשתן.
לצד שאלת תרומתן של התובענות הייצוגיות לאכיפת הדין על רשויות מנהליות, עולה השאלה האם בכלל ראוי לתמרץ את הגשתן, או שמא ישנם הליכים משפטיים ראויים ויעילים יותר. עמדות שונות בספרות המשפטית, דנות בחסרונותיו של הליך התובענה הייצוגית נגד רשויות. ביניהם,האפשרות הנתונה לרשויות להגיש הודעת חדילה, שאמנם מפסיקה את הגבייה הפסולה, אך לא מבטיחה שהרשות תמנע ממנה בעתיד, ועשויה למנוע קבלת סעד כספי שייטיב עם חברי הקבוצה (בשל דחיית הבקשה לאישור התובענה כייצוגית); ובהמשך לכך החשש שהתובעים המייצגים לא ישיגו את הסעד המיטבי עבור חברי הקבוצה.
בתוך כך, הוצעו בספרות מספר חלופות אפשריות לתביעות השבה כנגד רשויות מנהליות. כך למשל, לפי פלינט וויניצקי, עתירה לבג"ץ או לבית משפט לעניינים מנהליים יכולה להביא אף היא להפסקת הגבייה, ולהגדיל את הסיכוי לפסיקת סעד כספי לחברי הקבוצה, שכן אפשרות החדילה לא עומדת לרשות בתביעות מסוג זה. בנוסף, במקרים בהם סכום ההשבה גבוה, תביעה אישית עשויה להוות חלופה נכונה יותר מאשר תובענה ייצוגית, שכן הודעת החדילה, והגבלת סעד ההשבה ל-24חודשים, פוגעות בקניין חברי הקבוצה שעלולים לא לקבל את מלוא סעד ההשבה.[17]
בהמשך לכך, לטענת פלינט וויניצקי, העובדה שבמקרים רבים יהיה ניתןלהשיג סעד זהה או יעיל יותר בהליך משפטי אחר, מעוררת חשש שהאכיפה באמצעות תובענה ייצוגית עלולה לנבוע מרצונם של התובע המייצג ובא כוחו בקבלת תגמול, שאיננו בהכרח תואם את טובת הקבוצה, ואף עשוי להשפיע על שאלת הוגנות ההליך.[18] בהקשר זה, לאכיפה ציבורית-אזרחית (למשל, תביעות המוגשות על ידי היועמ"ש) יתרונות על פני התובענה הייצוגית. בעוד שהתובעים המייצגים ובאי כוחם יכולים להגיש כל תביעה שנראית להם רווחית ולפעול לטובת מקסום התגמול שיינתן להם, על חשבון חברי הקבוצה, אכיפה ציבורית-אזרחית אינה סובלת מבעיות אלה משום שהיא אמונה על שמירת האינטרס הציבורי.[19]
מנגד, בעוד שייתכן שהליכים משפטיים אחרים ייטבו יותר עם חברי הקבוצה, מנגנון התובענה הייצוגית בנוי כך שהוא מאפשר להוציא אל הפועל תביעות שהגשתן באופן פרטני לא הייתה משתלמת. לכן, אין זה ברור שתוגש על ידי הפרט תביעה נגד רשות שלא באמצעות תובענה ייצוגית. כמו כן, גם במסגרת אכיפה ציבורית-אזרחית, לא תוגש תביעה בכל מקרה ומקרה. רשויות אכיפת החוק מוגבלות במשאביהן, ועשויות להחליט, למשל, שהפרת חוק מסוימת אינה חמורה דיה כדי להצדיק הקצאת משאבים ציבוריים להגשת תביעה.[20]
על אף החסרונות הגלומים בהליך התובענה הייצוגית כמנגנון לתביעת רשויות כפי שפורטו לעיל, הוא עשוי להפוך לראוי ויעיל יותר, במידה וייושמו המלצות דו"ח הצוות הבין-משרדי לשיפור הדין הקיים, ביניהן החלת חובת פניה מוקדמת לרשות במסגרת תובענות ייצוגיות המוגשות נגד רשויות מנהליות. לשיטתם, פנייה מוקדמת תאפשר חסכון במשאבים לצדדים ולמערכת השיפוטית. בנוסף, במקרים מסוימים, עשויה הפניה המוקדמת להבהיר לפונה שטענותיו שגויות ולא נפל פגם בפעולת הרשות שגבתה את הכספים כדין, וכך לחסוך ניהול הליך משפטי מיותר. על מנת לתמרץ תובעים ובאי כוח מייצגים לפנות לרשויות בפנייה מוקדמת, המלצת הצוות הבין-משרדי היא לקבוע בחוק זכאות לתגמול כספי בסכום קבוע ומתון, וזאת על מנת שביהמ"ש לא יצטרך להכריע בשאלת התגמול באופן שיפגע בחיסכון במשאבים שלשמם נועדה הפניה המוקדמת בתיקים אלו.[21]
לצד ההמלצה על חובת פנייה מוקדמת, המליץ הצוות על תיקון סעיף 21 לחוק, שקובע כי הרשות איננה חייבת בהשבה לגבי תקופה העולה על 24 החודשים שקדמו למועד שבו הוגשה הבקשה לאישור. המלצת הצוות הינה לתקן את הסעיף כך שתקופת ההשבה תהיה מוגבלת ל- 24 החודשים שקדמו להגשת בקשת האישור, אלא אם הבקשה אושרה כייצוגית והרשות לא הפסיקה את הגבייה. במקרים אלו, ביהמ"ש יהיה רשאי לחייב את הרשות גם בהשבה ממועד אישור התובענה כייצוגית.[22] המלצה זו מספקת מענה מסוים לחשש מפני פגיעה בקניין חברי הקבוצה שלא יקבלו את מלוא סעד ההשבה, עם זאת מדובר במענה חלקי.
לסיכום, נראה כי לצד העובדה שתובענות ייצוגיות כנגד רשויות מנהליות מהוות הליך משפטי נפוץ ויעיל להפסקת הפרות דין מצד רשויות, מעמדות שונות בספרות עולה כי להליך זה חסרונות לא מבוטלים וכי ישנם הליכים משפטיים עדיפים, שבאמצעותם ניתן להשיג סעד זהה ואף יעיל יותר. הצעת דו"ח הצוות הבין-משרדי בדבר קביעת חובת פנייה מוקדמת, עשויה להפוך את ההליך ליעיל יותר. זאת, בין היתר, באמצעות הפסקת הגבייה הלא חוקית על ידי פנייה ישירה מבלי להידרש להליך שיפוטי, ומניעת ניהול הליך משפטי מיותר במקרים בהם טענות הפונה שגויות ולא נפל פגם בפעולת הרשות.
עם זאת, ישנם חסרונות להליך שנותרו ללא מענה מספק. כך למשל, החשש שתובענה ייצוגית לא תביא בהכרח לסעד המיטבי עבור חברי הקבוצה, וזאת בין היתר, בשל הגבלת סעד ההשבה (גם לאחר הצעת הדו"ח לתיקון סעיף 21 לחוק), וכן החשש לפיו הודעות החדילה מטעם הרשויות לא יבטיחו שהן אכן יימנעו מלהפר את הדין בשנית. כמו כן, העובדה שאכיפת הדין על רשויות באמצעות תובענות ייצוגיות, מתבצעת במידה רבה על ידי האזרח הפרטי, מעלה את השאלה האם כדאי שיהיה מנגנון נוסף, בתחום האכיפה הציבורית-אזרחית, שיוודא שהרשויות אכן חדלו מהפרת הדין לאחר הפניה המוקדמת או הודעת החדילה, ויסייע במניעת הפרות נוספות מצדן בעתיד.
[1] ת"צ (תל אביב-יפו) 50836-07-22 שביט נ' עיריית הרצליה (נבו 5.2.2023). (להלן: "עניין שביט"). [2] חוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006 (להלן: "החוק"); שם, בעמ' 6. [3] עע"מ 2978/13 מי הגליל נ' יונס (נבו 23.7.2015). (להלן "עניין מי הגליל"). [4] עניין שביט, לעיל ה"ש 1, בעמ' 7. [5] שם בעמ' 9; להרחבה ראו: אלון קלמנט "קווים מנחים לפרשנות חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006" הפרקליט מט 131, 158 (תשס"ז); ע"א 2046/10 עזבון המנוח שמש נ' רייכרט (נבו 23.5.2012). [6] עע"מ 2395-07 אכדיה נ' מדינת ישראל (נבו 27.12.2010). [7] שם בעמ' 15. [8] אביאל פלינט, חגי ויניצקי, תובענות ייצוגיות, עמ' 562 (2017) (להלן: פלינט וויניצקי תובענות). [9] קרן וינשל-מרגל ואלון קלמנט "יישום חוק תובענות ייצוגיות בישראל – פרספקטיבה אמפירית" משפטים מה 709, 741. (להלן: "פרספקטיבה אמפירית"). [10] דו"ח הצוות הבין-משרדי לבחינת ההסדרים הקבועים בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (מרץ 2023),בעמ' 19.(להלן: "דו"ח הצוות הבין-משרדי"). [11] שם, בעמ' 59. [12] פרספקטיבה אמפירית, לעיל ה"ש 9, בעמ' 759. [13] שם, בעמ' 746. [14]ראו למשל: אסף חמדני ואלון קלמנט "הגנה ייצוגית וגבייה לא חוקית" משפטים לח(3) 445, 480, ה"ש 113. [15] דו"ח הצוות הבין-משרדי, לעיל ה"ש 10, בעמ' 91-92. [16] פלינט וויניצקי תובענות, לעיל ה"ש 8, בעמ' 103. [17] שם, בעמ' 103. [18] שם, בעמ' 242. [19] תמר קלהורה, אכיפת חוק ציבורית-אזרחית: תביעות נזיקין מטעם המדינה בשל פגיעה באינטרס ציבורי, עמ' 72 (2018). [20] שם, בעמ' 51. [21] דו"ח הצוות הבין-משרדי, לעיל ה"ש 10, בעמ' 89. [22] שם, בעמ' 94.