מטרת רשימה זו היא להאיר את חשיבותה של הקרן למימון תובענות ייצוגיות, ואת ההצדקה לעבות את המימון לה באמצעות העברת אחוז קבוע מקרב הכספים שנפסקו בייצוגיות כסעד לטובת מטרות ציבוריות
חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו – 2006 (להלן: "החוק" או "חוק תובענות ייצוגיות") מסדיר במסגרתו שתי קרנות ציבוריות. האחת, הקרן למימון תובענות ייצוגיות שהוקמה בסעיף 27 לחוק (להלן: "הקרן") ש"תפקידה לסייע לתובעים מייצגים במימון בקשות לאישור ותובענות ייצוגיות, אשר יש חשיבות ציבורית וחברתית בהגשתן ובבירורן",[1] והשנייה, קרן אשר הוקמה בסעיף 27א. לחוק, עשר שנים לאחר חקיקתו, ואשר תפקידה לנהל ולחלק כספים הנפסקים כסעד מכוח סעיף 20(א)(3) ו-(ג)(2) לחוק "לטובת מטרות ציבוריות".[2]
מטרת רשימה זו – אשר נכתבה על רקע הקול הקורא שפורסם ביום 21.1.2021 על ידי הצוות הבין-משרדי לבחינת ההסדרים בחוק תובענות ייצוגיות ועל רקע השיח הציבורי המתקיים לאחרונה בנושא הכספים שנצברו בקרן לניהול ולחלוקת כספים הנפסקים כסעד[3] - היא להאיר את חשיבותה של הקרן למימון תובענות ייצוגיות ואת ההצדקה לעבות את המימון לה באמצעות אחוז קבוע מקרב הכספים שנפסקו בתובענות ייצוגיות כסעד לטובת מטרות ציבוריות.
הקרן למימון תובענות ייצוגיות
הקרן למימון תובענות ייצוגיות היא אחת משני מקורות תקציביים ציבוריים הקיימים בדין הישראלי למימון תובענות ייצוגיות. מקור מימון אחד נמצא במסגרת רשות ניירות ערך והוא מיועד למימון תובענות ייצוגיות הקשורות בניירות ערך,[4] והמקור השני הוא הקרן הכללית, בה עוסקת רשימה זו, אשר הוקמה מכח חוק תובענות ייצוגיות. קרן זו עוסקת בתביעות במגוון תחומים הנוגעים לכלל הציבור, כגון: דיני הגנת הצרכן, הגבלים עסקיים (תחרות כלכלית), בנקאות וביטוח, הגנת הסביבה, תביעות הפליה מסוימות (במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, בעבודה, ובנושאים הקשורים לשוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות) ותביעות מסוימות בדיני עבודה.
על משמעותה וחשיבותה של הקרן, אשר כמעט ואינה מוכרת בדין המשווה, הרחבתי במקום אחר.[5] בהקשר הנוכחי אציין, בקליפת אגוז, כי מניתוח פועלה הייחודי של הקרן, ובמיוחד על רקע הקשרם ההיסטורי והעדכני הרחב יותר של דיני התובענות הייצוגיות, ניכר כי התובענה הייצוגית חוזרת כיום למקורותיה הציבוריים,[6] וכינונה של הקרן, אשר מסייעת במימון תובענות ייצוגיות אשר יש חשיבות ציבורית וחברתית בהגשתן ובבירורן, אך מבליטה תכלית זו. דברים אלו נאמרים במיוחד ביחס לפוטנציאל הגלום בתובענות הייצוגיות להטמעתם של ערכים חברתיים וציבוריים בקרב המגזר העסקי שכן אף שחלק מהתובענות הייצוגיות, והסיוע במימון להן, מופנה כלפי רשויות המדינה, מרביתן עוסקות בעיקר באכיפת זכויותיהם של בעלי עניין שונים כלפי המגזר העסקי.[7] משכך, לתובענות הייצוגיות דהאידנא תרומה
משפטית פוטנציאלית לביסוס אחריותו החברתית והציבורית של המגזר העסקי, במקביל לתמורות העסקיות, הפיננסיות והחברתיות אשר דוחפות גם הן כיום, יותר מאי פעם, לביסוסה של תפיסת בעלי העניין (Stakeholders) ו-ESG (Environmental, Social, Governance) כתפיסה המרכזית והמתפתחת בעולמן של חברות עסקיות.[8]
ההצדקה להגדלת תקציב הקרן באמצעות אחוז קבוע מהכספים אשר מופנים לקרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד
מקומה החשוב והמשמעותי של התובענה הייצוגית כ"הפגנה משפטית", ובמיוחד כאשר זו עוסקת בנושאים בעלי חשיבות ציבורית וחברתית יתירה, מחזקת באופן טבעי את הצורך בחיזוק מעמדה והשפעתה של הקרן למימון תובענות ייצוגיות. כיום, מקץ עשר שנים ויותר בהם הקרן קיימת, ניתן לומר שהקרן התבססה בדין הישראלי כמנגנון "היברידי" (מימון ציבורי של אכיפה פרטית), ומספר הבקשות המוגשות לה נמצא במגמת עלייה מובהקת. עדיין, הסיוע המעשי שיש ביכולתה של הקרן להעניק הוא מוגבל מאד נוכח תקציבה המוגבל אשר עומד על כ- 1,250,000 ₪. סכום זה אינו מאפשר חלוקת סכומים משמעותיים ואפקטיביים דיים למרבית הבקשות שנמצאות כראויות על ידי הקרן (בהערכה גסה סייעה הקרן בממוצע בכ- 30,000 ₪ לכל בקשת מימון שנענתה בחיוב בשלושת השנים האחרונות).[9] אין ספק, על כן, כי סיוע כספי משמעותי יותר לתביעות ייצוגיות בעלות חשיבות ציבורית וחברתית יתירה, נחוץ לצורך חיזוק הבידול ומתן רוח גבית - מעשית והכרתית – לתביעות ייצוגיות ראויות במיוחד.[10] דברים אלו נאמרים במיוחד לאור הרפורמה אשר השיתה אגרות על מרבית התובענות הייצוגיות ולאור קיומן של עתודות כספיות משמעותיות בקרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד בתובענות ייצוגיות. חלק מכספים אלו מתאימים במיוחד לשמש כמקור לעיבוי תקציבה של הקרן למימון תובענות ייצוגיות.
תוספת לתקציב הקרן למימון תובענות ייצוגיות מתוך כספי הקרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד בתובענות ייצוגיות אינה כרוכה בעלות תקציבית נוספת לאוצר המדינה והולמת עד מאד את תכלית הקרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד "לטובת מטרות ציבוריות". ככלות הכל, הקרן למימון תובענות ייצוגיות הוקמה לצורך סיוע במימון תובענות ייצוגיות אשר יש חשיבות "ציבורית וחברתית בהגשתן ובבירורן" ומובן מאליו שמטרה זו הינה מטרה ציבורית קרובה ורלוואנטית במיוחד למטרות הקרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד בתובענות ייצוגיות.[11]
לשימוש מעגלי של כספים שנפסקו כסעד בתובענות ייצוגיות לצורך מימון תובענות ייצוגיות יש תקדים בדין המשווה. למעשה, שתי הקרנות הציבוריות, והיחידות למיטב ידיעתי, אשר קיימות מחוץ לישראל (באונטריו וקוויבק) ואשר מופקדות גם הן על מימון תובענות ייצוגיות, ממומנות בעיקרן על ידי כספים שמקורם בתובענות ייצוגיות.
משיחות שערכתי עם קולגות בקנדה אשר חוקרות את נושא התובענות הייצוגיות ומעורבות בפעילות הקרנות שם - פרופ' קטרין פיץ' מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת מונטריאול ופרופ' ג'סמינקה קלג'דזיק מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת ווינדזור באונטריו, עולים הממצאים הבאים:
א. בקוויבק חלק מכספי הקרן המקומית מגיעים מתקציב המדינה וחלק גדול יותר מהסכומים מגיעים מהזכיות בכל התובענות הייצוגיות, לאו דווקא מכאלו שמומנו על ידי הקרן.[12] מבין שני מקורות תקציביים אלו, הנתח המגיע מהמדינה נהפך כיום לפחות ופחות דומיננטי.[13]
ב. באונטריו כל כספי הקרן המקומית מגיעים אך ורק מזכיות בתובענות ייצוגיות ולא מתקציב המדינה. הקרן באונטריו, אם כך, פועלת למעשה כ"משק אוטרקי" - צד שקיבל סיוע כלכלי מהקרן למימון תובענות ייצוגיות ונפסק לטובתו פיצוי כספי, או שהוא זכאי לקבל פיצוי כספי במסגרת הסכם פשרה, נדרש להשיב לקרן את הסכום שמימנה וכן נתח קבוע של 10 אחוז מהסכום שנפסק או הוסכם עליו.[14] לדבריה של פרופ' קלג'דזיק, הקרן החלה את פעילותה עם $500,000 ולפני כשנתיים עמד המאזן שלה על יתרה נמוכה מעט מ-$20,000,000, כאשר זה לא בלתי מקובל שהקרן מחלקת
$200,000 לתיק בודד ולפעמים הרבה יותר.[15]
ההצעה המובאת ברשימה זו, אף שאינה מאמצת כלשונם את המודלים המוכרים בקנדה - שם למיטב ידיעתי גם לא קיימת קרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד - מאמצת את רוחם והגיונם. בבסיס מודלים אלו עומדת התפיסה שמרבית (אם לא כל) כספי הקרן למימון תובענות ייצוגיות מגיעים מכספים שמקורם בפסיקות ובהסדרי פשרה בתובענות ייצוגיות וכך ראוי בעיניי שיהיה גם בישראל.
סיכום
הקרן למימון תובענות ייצוגיות הפכה לחלק אינטגרלי מעולמן של תובענות ייצוגיות בישראל. כעת, עם כינוסו של צוות בין-משרדי לבחינת ההסדרים בחוק תובענות ייצוגיות נוצרה שעת כושר מעשית לשפר את הקרן בשני אופנים. האחד, אשר כבר יצא לדרך בהצעת חוק ממשלתית, עניינו בקיבוע פעולתה של הקרן,[16] והשני, בעיבוי המימון לקרן.[17] עיבוי תקציבי זה ראוי לו שייעשה על ידי כספים שנפסקו בתובענות ייצוגיות כסעד לטובת מטרות ציבוריות. שימוש "מעגלי" בכספים אשר מגיעים מעולמן של התובענות הייצוגיות שהסתיימו, לצורך מימון תביעות ייצוגיות חדשות בעלות חשיבות ציבורית וחברתית, קושר קשר מעשי והכרתי הדוק בין שתי הקרנות אשר עוסקות בשלבים משלימים במעגל חייה של התובענה הייצוגית בישראל ואשר נקובות בחוק בסמיכות זו לזו.
בכך אין כדי לייתר את המשך תרומתה של המדינה לתקציב הקרן. בדומה למודל בקוויבק, ראוי שחלק מתקציב הקרן למימון תובענות ייצוגיות ימשיך להגיע מתקציב המדינה וזאת כדי לשקף את מעורבותה של המדינה ביעדיה הסמי-ציבוריים של הקרן.[18] עדיין, חלק נכבד יותר מתקציב הקרן מתאים שיגיע כאחוז קבוע מתוך כספי הקרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד אשר, למצער כיום, ממילא משופעת בתקציבים לא מבוטלים.[19] הצעה ברוח זו תאפשר לקרן לפעול כ"קרן קיימת" ובמתכונת אשר תהלום ותטמיע בצורה טובה עוד יותר את תרומתה להעצמת השימוש באכיפה הפרטית לקידומם של נושאים חברתיים וציבוריים משמעותיים ובחיזוק האינטגרציה המתהדקת בין החברה (society) לבין החברה (company).
* פרופסור חבר, בית ספר רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי – הרצליה ויו"ר הקרן למימון תובענות ייצוגיות (הדברים הכתובים ברשימה זו משקפים את דעתי האישית בלבד). הצעות ברוח דומה לאמור ברשימה זו הועלו בהתייחסות שהגשתי לצוות הבין-משרדי בעקבות הקול קורא מיום 12.1.2021 בנושא תיקונים בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו – 2006) וראו גם סעיפים 48-54 ל"נייר עמדה – טיוטת התכנית הכלכלית 2020" (הקליניקה לתובענות ייצוגיות, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת תל אביב, 18.8.2020) ועלי בוקשפן הקרן למימון תביעות ייצוגיות – שעתו היפה של החוק בישראל דה-מרקר 14.5.2017. [1] הקמת הקרן עוגנה בחוק ב-2006, תוקפה נקבע לשבע שנים, ומאז היא מוארכת בצווים של שר המשפטים. הצעת חוק לקיבועה של הקרן יצאה לדרך אך עדיין לא נחקקה סופית (לגלגוליה של הצעת החוק ראו: ועדת החוקה, חוק ומשפט "אגרות בתובענות ייצוגיות – מתווה פשרה מטעם יו"ר הוועדה" (2017); טיוטת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס' 11), התשע"ט-2018 (מתוך סדר היום לישיבת ועדת השרים לענייני חקיקה, הכנסת (23.12.2018)).
ועדת השרים הביעה תמיכה בטיוטת החוק אולם מאחר שארבעה ימים לאחר מכן התקבל חוק התפזרות הכנסת העשרים, התשע"ט-2018, נעצר קידומה של הצעת חוק זו וחודש שוב רק ביוני 2020 באמצעות תזכיר חוק תובענות ייצוגיות (תיקונים שונים), התש"ף-2020). לאתר הקרן למימון תובענות ייצוגיות ראו כאן. [2] לאתר הקרן לניהול ולחלוקת כספים הנפסקים כסעד ראו כאן. [3] אפרת נוימן "110 מיליון שקל שנועדו למטרות ציבוריות תקועים בקרן של משרד המשפטים" דה-מרקר 15.2.2021; התייחסותה של כבוד השופטת שטמר לקרן לניהול ולחלוקת כספים הנפסקים כסעד בתובענות ייצוגיות בכנס להשקת בלוג תוב(ע)נות ייצוגיות מיום 21.4.21 - פאנל שופטות (דקות 46:20-55:40) - זמין לצפייה בקישור זה. [4] סעיף 55ג(א) לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968. [5] עלי בוקשפן "אופייה הציבורי והרגולטורי של התובענה הייצוגית בעידן התאגידי – הקרן למימון תובענות ייצוגיות כזכוכית מגדלת" (צפוי להתפרסם במשפט ועסקים כ"ד 111 (2021) ועלי בוקשפן "הקרן למימון תובענות ייצוגיות – חיזוק לתפיסת בעלי העניין בדיני החברות ומתכונת ייחודית לאכיפה היברידית" בלוג המרצים של בית ספר רדזינר למשפטים במרכז הבינתחומי – הרצליה (4.9.2020). [6] דוגמה היסטורית מפורסמת ליכולתן של תביעות ייצוגיות להביא לשינויים חברתיים מרחיקי לכת היא פסק הדין הידוע כאבן יסוד במשפט החוקתי האמריקאי שביטל את מדיניות ה"נפרד אבל שווה" במערכת החינוך הציבורית בארה"ב ושם קץ להפרדה הגזעית שם - Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954). [7] מחקר שהתבסס על ניתוח של 2,056 תיקי תובענות ייצוגיות, מאפריל 2006 ועד לאוגוסט 2012 , בפילוח של סוגי הנתבעים לפי הנתבע הראשון בתיק, מצא כי ברוב המקרים הנתבעת היא חברה. ב- %55 מהתיקים מדובר בחברה פרטית שאינה נסחרת בבורסה, וב- 25% מהתיקים הנתבעים הם חברות ציבוריות הנסחרות בבורסה. ראו קרן וינשל-מרגל ואלון קלמנט "יישום חוק תובענות ייצוגיות בישראל – פרספקטיבה אמפירית" משפטים מה 709 ,729 (2016). [8] עלי בוקשפן "עשרים ומאה שנה לשאלת תכלית החברה – הצעה להתאמת סעיף 11 לחוק החברות לעידן התאגידי המודרני" המשפט כ"ו 141 (2020). [9] לביקורת על תקציב הקרן ראו: Alon Klement & Robert Klonoff "Actions in the United States and Israel: A Comparative Approach" 19 Theoretical Inq. L. 151, 173 (at fn. 128) (2018). [10] להרחבה על בקשות המימון שנענו בחיוב על ידי הקרן ואשר ממחישות את זיקתן של התובענות הייצוגיות שמומנו להטמעת נורמות ציבוריות וחוקתיות, בין היתר במסגרת פעילותם של תאגידים, וכמכשיר מעין רגולטורי לאכיפה פרטית המשלימה את האכיפה השלטונית, ראו: עלי בוקשפן "אופייה הציבורי והרגולטורי של התובענה הייצוגית בעידן התאגידי – הקרן למימון תובענות ייצוגיות כזכוכית מגדלת" (צפוי להתפרסם במשפט ועסקים כ"ד 111 (2021)),
וכן בדו"חותיה השנתיים של הקרן. [11] כאמור, תקציבה של הקרן למימון תובענות ייצוגיות עומד על כ- 1.25 מיליון ₪ לשנה והסכום שהופקד לקרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד בתובענות ייצוגיות, למשל בשנת 2019, עמד על 65,010,739 ש"ח. [12] להרחבה על החוקים המסדירים את פעילות הקרן, לרבות דו"חות שנתיים, ראו אתר הקרן (בצרפתית). [13] לגבי תשלומים אותם חילקה הקרן, נמסר לי שבין אפריל 2019 למאי 2020, למשל, הסכום עמד על 3,650,873$ (971,400$ שכ"ט עורכי דין; 1,857,987$ חוות דעת מומחים; 738,099$ הוצאות; 83,387$ הוצאות המצאה ובימ"ש). [14] מנגנון זה עשוי להרתיע מבקשים מלפנות לקרן ועל כן לא מוצע לאמצו בישראל. [15] לאתר הקרן באונטריו, לחיקוקים הרלוואנטיים ולדו"חות הקרן ראו.: https://lawfoundation.on.ca/for-lawyers-and-paralegals/class-proceedings-fund/. [16] לעיל ה"ש 1. [17] הצורך בבחינת הגדלת ההיקף הכספי של כספי הקרן הועלה בעבר במתווה הפשרה מטעם יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט בשנת 2017. [18] כפי שהדבר בא לידי ביטוי גם במיהותם הציבורית של חברי הקרן – סעיף 27(ב) לחוק. [19] שאלה נפרדת, החורגת מעמדה זו, היא האם להפנות מימון מתוך כספי הקרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד גם למימון תובענות ייצוגיות מכח דיני ניירות ערך, נושא המוסדר בסעיף 55ג(א) לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968. לדעתי תשובה חיובית לשאלה זו אינה מתבקשת והיא תלויה, בין היתר, בשאלה אם כספים שנפסקים כסעד בתובענות מתחום דיני ניירות ערך מתועלים גם הם לקרן לניהול וחלוקת כספים שנפסקו כסעד ובשאלת תכלית הקרן שהוקמה בחוק ניירות ערך ובמקורות תקציבה.