נייר העמדה סוקר את רעיון ההתנגדות לפשרה בהליכים ייצוגיים, ועל רקע זאת מבאר את המורכבות המיוחדת של התנגדות במקרים בהם המדינה היא שותפה פעילה להליך.
ת"צ (מחוזי ב"ש) 37232-08-17 הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים נ' רותם אמפרט נגב בע"מ (נבו 18.5.2023):
בית המשפט המחוזי בב"ש, מפי כבוד השופטת גילה לוין, אישר פשרה בתובענה ייצוגית (בטרם אושרה הבקשה) כנגד חברת רותם אמפרט.[1] המקרה דנן, שסוקר רבות בתקשורת,[2] עוסק בתביעה סביבתית כנגד החברה, בגין זיהום נחל אשלים הנמצא בשמורת יהודה. הנזק הסביבתי הרב שנגרם ומורכבות הסוגייה שנדונה, הובילו לכדי הליך ארוך, שכלל את מעורבותם של גורמים רבים. בראש אלו, ניצבה רשות הטבע והגנים כתובעת המרכזית בתיק מטעם המדינה. לאחר דיונים ממושכים, הושגה פשרה בין הצדדים להליך, אליה התנגדו: חברת לובי 99, חברה ללא מטרות רווח השואפת לייצג את האינטרס הציבורי בתחומי חברה-כלכלה (בהם גם התחום הסביבתי) והעיתונאי מיקי רוזנטל.[3] במסגרת טענות הצדדים להתנגדות, עלתה הטענה כי ראוי לנקוט בגישה מצמצמת ביחס להתנגדויות להסכמי פשרה המוגשות לכאורה למען אינטרס ציבורי כללי, מקום בו המדינה לקחה חלק בהסכם כאמונה על אינטרס הציבור.
טענה זו, מעלה סוגייה שטרם נדונה בפסיקה. בנייר עמדה זה, אסקור את מנגנון ההתנגדות לפשרות בהליך הייצוגי, תוך התייחסות לקושי האינהרנטי בהגשת התנגדות בשם אינטרסים ציבוריים, כאשר המדינה משמשת צד להליך באמצעות אחת משלוחותיה.
הליכי בקשה לאישור תובענה ייצוגית יכולים להסתיים במגוון דרכים, כאשר מלבד הסתלקות, הדרך השכיחה ביותר לסיום ההליך הייצוגי היא פשרה.[4] לא בכדי, מסתיימים הליכים רבים בדרך זו, שכן הדין מעודד פשרות בהליכים ייצוגים מכוח יתרונותיהן הרבים:[5] קיצור הליכי המשפט ומתן סעד מהיר לנפגעים;[6] חסכון במשאבים לצדדים; חסכון במשאבים וזמן למערכת המשפט כמוצר ציבורי, והיד עוד נטויה. עם זאת, עריכת הסדר פשרה אינו חף מקשיים ומחריף את בעיית הנציג האינהרנטית בתובענות ייצוגית.[7] בעת עריכת הסדר הפשרה, קיים חשש תמידי מקיפוח זכויותיהם של חברי הקבוצה בידי נציגיהם שכן, הם נעדרים משולחן המשא ומתן. קיפוח זכויותיהם הפוטנציאלי הוא בגדר בעיית הנציג, לאור העובדה שהתובע המייצג ובא הכוח נושאים בעלויות ובסיכוני ההליך, אך מפיקים רק חלק מהתועלת בו, מתקבל על הדעת שישאפו לגדר את סיכוניהם ולמקסם את רווחתם.
הקשיים הללו לא נעלמו מעיני המחוקק, וכחלק מתפיסה רחבה של מנגנון התובענות הייצוגיות, הסדרי הפשרה כפופים לאישור בית המשפט,[8] בעוד שבעל זכות עמידה רשאי להגיש התנגדות להסדר.[9] האפשרות להתנגד להסדר נועדה לצורך מענה לבעיית העדר הדיון האדברסרי בשלב האישור,[10] בו האינטרסים של הצדדים מתמזגים במטרה להשיג את האישור המיוחל ולהימנע מהתערבות של בית המשפט בהסכמות שהושגו. הבסיס לכך, מקורו בהנחה כי המתנגד יכול להציג תפיסה שונה מהצדדים להסדר ולייצג אינטרסים שנעלמים ממנו או שאינם מקבלים את המשקל הראוי באיזון בין הצדדים. על כן, רשאי בית המשפט לפסוק גמול למתנגד במידה והתנגדותו הביאה תועלת לקבוצה.[11] אציין בנקודה זו, שמכלל הלאו לא נלמד ההן, ובמידה ולא הוגשה התנגדות אין זה אומר בהכרח שהסדר הפשרה הוגן וראוי כלפי חברי הקבוצה המיוצגת, שכן רובם אדישים לקיומו של ההליך או אפילו אינם מכירים בו.[12] במרוצת השנים, הכיר המחוקק בקושי זה והרחיב את זכות העמידה להגשת התנגדויות בתיקון 10 לחוק.[13] לאלה, מצטרפת גם זכותו של היועמ"ש להביע את התנגדותו, כגורם אובייקטיבי לכאורה האמון על שמירת האינטרס הציבורי, הזוכה לא פעם לביקורת.[14]
עם זאת, חשוב להבין שמוסד התנגדות להסדר הפשרה אינו חף מקשיים ומעלה מספר סוגיות. תחילה, יש הגורסים כי מנגנון ההתנגדות להסדרי פשרה כופה עלויות משמעותיות על הצדדים ועל המערכת, עוד בטרם בחינת ההתנגדות לגופה.[15] עצם הגשתה של ההתנגדות מעכבת את ההליך וכתוצאה ישירה מכך את מתן הסעד לחברי הקבוצה, בעוד שאף אם נדחתה ההתנגדות רשאי המתנגד לערער על כך.[16] בנוסף, קיים חשש מפני התנגדויות סרק ממניעים אופורטוניסטים, כגון ניסיון לסחוט כספים מהצדדים להליך. לכן, על בית המשפט לבחון את ההתנגדות במטרה להבחין האם מדובר בהתנגדות ראויה או שמא בהתנגדות סרק. בחינה זו של בית המשפט כרוכה בהשקעת זמן ומשאבים, החסרים למערכת באופן ניכר.[17] התנגדות המתקבלת עלולה להחזיר את הצדדים להליך לשולחן הדיונים, בעוד שאין הכרח שיושגו הסכמות וההליך לא יוחזר לפתחו של בית המשפט.
על הרקע האמור, נראה כי הנסיבות משתנות כאשר המדינה היא צד להליך או לוקחת חלק פעיל בהשגת מתווה הפשרה. בשונה מהמדינה, צדדים פרטיים אינם מכניסים במכלול השיקולים שלהם אינטרסים ציבוריים או רוחביים, בעוד שהסדר הפשרה משקף את איזון האינטרסים של הצדדים הספציפיים להליך. מנגד, כאשר המדינה שותפה להליך, ההנחה היא שההסדר משקף תפיסה הוליסטית של השוק מתוך רצון להכווין התנהגות כאחת מתכליות החוק.[18] בהמשך ישיר לכך, המדינה לכאורה חוסכת זמן שיפוטי במסגרת הליך גיבוש ההסכם ומעלה את הסבירות שיאושר. זאת לאור שיתופו של היועץ המשפטי לממשלה אשר מבטלת את הסבירות להתנגדות מטעמו, שמהווה תופעה שכיחה במחוזותינו.[19]
פריזמה נוספת להתייחסות כאשר המדינה היא צד להליך היא בעיית הנציג, אשר מהווה סוגייה מרכזית בהליך הייצוגי בכלל, ובהסדרי פשרה בפרט.[20] לשם כך, יש להבחין במטרות של יוזמי התביעה השונים: כשמדובר בגורם פרטי, התביעה הייצוגית לרוב מהווה אקט יזמי בעבור התובע ובא כוחו להשאת רווחים,[21] כשברקע הדברים גם הרצון לאכוף את החוק. כשמדובר במדינה היוצרות מתהפכות; המדינה אינה מחפשת להשיא רווחים כלכליים כמטרה עיקרית אלא דווקא להשיג הרתעה ואכיפה של הדין. לכן, מטרות אלה אשר מתיישבות עם טובת הקבוצה הנפגעת, מצמצמות משמעותית את בעיית הנציג, מה שמצדיק פיקוח מופחת על פשרות בדרך זו. מה גם, שכשהמדינה היא צד להליך, לא פעם קבוצת הנפגעים תהיה נרחבת, כך שפוטנציאל ההתנגדויות גבוה מאוד וכנגזרת גם העלויות הנוספות להליך. בהתאם לכך, טענו המשיבים שיש לנקוט בגישה מצמצמת כלפי התנגדויות בהליכים מסוג זה, כשטענה רדיקלית יותר תציע שבמקרים כאלה ראוי שלא לאפשר כלל הגשת התנגדויות.
על אף האמור, איני שותף לגישה זו וכפי שאראה להלן, ייתכן שאף ישנה חשיבות מוגברת למוסד ההתנגדות במקרים מסוג זה. נקודת המוצא היא כי אין עוררין שהליך ההתנגדות כופה עלויות על המערכת. עם זאת, כשהמדינה היא צד להליך, סביר להניח שמדובר בהפרה בעלת נזק משמעותי וציבור נפגעים רחב. לכן, בהיקש מעקרונות המשפט המנהלי, מגודל הפגיעה תיגזר היקף חובת השימוע.[22] מקרים כאלה, מצדיקים את שיתוף הציבור הנפגע, למענו פועלים הגופים המדינתיים. שמיעת התנגדויות בלב פתוח ונפש חפצה, תעזור לדייק את הנזק הנגרם לציבור על כל גווניו, בעוד שעלות המידע היא מינימלית שכן חברי הקבוצה הם רבים. בנוסף, ניתן לראות במנגנון ההתנגדות ככלי פיקוח על רשויות המדינה, המגביר את השקיפות ותואם את העקרונות הדמוקרטיים.[23] אלה, יובילו לחיזוק האמון במערכת אכיפת החוק בכללותה, הן בכובעה השיפוטי והן בכובעה כמאסדרת. כמו כן, לא תמיד ניתן למצוא הלימה בין האינטרסים השונים של גופי המדינה השונים, שאף לא בהכרח מייצגים את טובת הנפגעים. במצב כזה, שיקולים זרים כמו יציבות המשק יכולים להתגנב בדלת האחורית ולא לאפשר סעד מלא לנפגעים ולמדינה בראי הצדק המתקן. אין טענה ששיקולים אלה אינם חשובים, אולם עליהם להישקל מחוץ להסדר הפשרה (אקס-פוסט) ולא על חשבון ציבור הנפגעים. מה גם שלרוב מייצג המדינה הוא היועמ"ש,[24] אשר מהווה שחקן חוזר בענף התובענות הייצוגיות, ויכול להיות מונע משיקולים רוחביים או ארוכי טווח שאינם בהכרח מתיישבים עם טובת הקבוצה במקרה הקונקרטי.
במקרה הבוחן שלפנינו, נראה שהפשרה מעלה מספר תהיות על אף היותה של המדינה צד להליך. נכון שלא כולן נטענו מפי המתנגדים, בעוד שההתנגדות נדחתה, אך אין זה אומר שהפשרה עלולה להיות שנויה במחלוקת וכי אין מקום להתנגדות ציבורית בנושא. ראשית, טענו המתנגדים שעל אף הזיהום החמור שיצרה הנתבעת, אין כל חובת הסדרה עתידית בהסכם בדמות סעדים התנהגותיים, בעוד שחברת רותם אמפרט בעלת היסטוריה ארוכה של הפרות. השופטת לוי דחתה טענה זו, וקבעה שלגישתה סכום הפיצוי המשמעותי מהווה דרך לכשעצמה להכוונת התנהגות.[25] עם זאת, סכום הפשרה (100 מיליון ₪) נמוך משמעותית מהסכום בו הוערך הנזק (397 מיליון ₪) כך שאין זה מתיישב עם עמדת השופטת כמכווין התנהגות, היות ומדובר בהפנמת חסר של הנזק הנגרם. בנוסף, נראה שהסכימו הצדדים על שכ"ט גבוה למדי (15 מיליון שקלים במצטבר) שאף אינו מתיישב עם עמדת הצוות הבין משרדי, לרבות היועמ"ש עצמו כפי שפורסמה בדו"ח הצוות הבין משרדי לאחרונה.[26] טענות נוספות וטובות הועלו מפי המתנגדים, אך קצרה היריעה מלהכיל.
לסיכום, בהתאם למכלול השיקולים שהוצגו בכתיבה זו, וכפי שניתן ללמוד ממקרה הבוחן שלפנינו, עולה שמוסד ההתנגדות לפשרה חשוב לאין שיעור אף במקרים בהם המדינה שותפה להסכם. על אף שמוסד ההתנגדות אינו נקי מחסרונות וגם כאשר ההתנגדות אינה מתקבלת, היא תורמת לטובת הנפגעים והציבור, מעלה נושאים חשובים לדיון ומטייבת את ההליך.
[1] ת"צ (מחוזי ב"ש) 37232-08-17 הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים נ' רותם אמפרט נגב בע"מ (נבו, 18.05.2023) (להלן: ענין אמפרט). [2] ראו למשל: "שיטפונות לא עזרו: הזיהום של רותם אמפרט בנחל אשלים יישאר עשרות שנים"/עיתון הארץ. [3] על מיקי רוזנטל – https://he.wikipedia.org/wiki/%D7%9E%D7%99%D7%A7%D7%99_%D7%A8%D7%95%D7%96%D7%A0%D7%98%D7%9C [4] דו"ח הצוות הבין-משרדי לבחינת ההסדרים הקבועים בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו – 2006, 26 (2023) (להלן: הדו"ח). [5] אביאל פלינט וחגי וינצקי תובענות ייצוגיות 597 (2017) (להלן: פלינט וויניצקי). [6] בהתאם לתכליות המנויות בס'1 לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו – 2006 (להלן: החוק). [7] אלון קלמנט "פשרה והסתלקות בתובענות ייצוגיות" משפטים מא 5, 10-12 (2011) (להלן: קלמנט "פשרה והסתלקות"). [8] סעיף 18(א) לחוק. [9] סעיף 18(ד) לחוק. [10] קלמנט "פשרה והסתלקות", לעיל ה"ש 7, בעמ' 52, 58-56. [11] ס' 18(ד1)(1) לחוק. [12] פלינט וויניצקי, לעיל ה"ש 5, בעמ' 626. [13] חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו – 2006 (תיקון מס' 10) (2016). [14] ראו למשל - https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001361543 [15] פלינט וויניצקי, לעיל ה"ש 5, בעמ' 630-634. [16] ערן טאוסיג "התנגדות להסדר פשרה בתובענה ייצוגית – אליה וקוץ בה" הפרקליט נג 393, 436 (2014). [17] https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001376911 [18] ס'1(2) לחוק. [19] פלינט וויניצקי, לעיל ה"ש 5, בעמ' 626-627. [20] קלמנט "פשרה והסתלקות", לעיל ה"ש 7. [21] ראו למשל: ע"א 8037-06 ברזילי נ' פריניר (הדס 1987) בע"מ, פס' 94 לפסק דינו של השופט מלצר (נבו, 4.9.14). [22] בג"ץ 3379-03 אביבה מוסטקי ו-372 אח' נ' פרקליטות המדינה, פס' 29-22 לפסק דינו של השופט אור (נבו, 18.3.04). [23] על חשיבות השקיפות בדמוקרטיה, ראו למשל: Henk Addink, Good Governance: Concept and Context, Chapter 8 - The Principle of Transparency (2019) . [24] איתן לבונטין "מבוא ביקורתי לייצוג המדינה בערכאות" משפטים נב, 2-3 (2022). [25] עניין אמפרט, לעיל ה"ש 1, בפס' 23. [26] בעמ' 72-76 לדו"ח, לעיל ה"ש 4 – העמדה שהוצגה בדו"ח מקדמת קורלציה בין שלב סיום ההליך וגובה הפיצוי שהושג לקבוצה אל מול שכ"ט לבא הכוח המייצג בסיומו. במקרה דנן, ניכרת חריגה משמעותית מאחוזי שכר הטרחה שהוצעו בדו"ח.