המעקב עוסק בהחלטת בית המשפט המנהלי לסווג את דמי החנייה הנגבים על ידי רשות שדות התעופה כ״מחיר״ ולא כ״אגרה״ ובדחיית הבקשה לאישור בעילת גביית מחיר מופרז בהתאם. עוד נדונה השפעת שאלת הסיווג על תובענות ייצוגיות נגד המדינה בכלל
בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, מפי השופט יחזקאל קינר, דחה בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות שדות התעופה (להלן: "הרשות"), בעניין גביית דמי חנייה בעבור השימוש בחניונים בנתב"ג ובשדה דב.[1] בקשת האישור הוגשה מכוח שני פרטים חלופיים בתוספת השנייה של חוק תובענות ייצוגיות (להלן: "החוק").[2] ראשית נטען שגביית דמי החנייה נעשית שלא כדין, בהתאם לפרט 11 לתוספת השנייה לחוק, הקובע שניתן להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין כמס, כאגרה או כתשלום חובה אחר.[3] לחלופין נטען שדמי החנייה מהווים "מחיר מופרז" בהתאם לפרט 4 לתוספת השנייה לחוק, לפיו ניתן להגיש תובענה ייצוגית בעילה לפי חוק התחרות הכלכלית, תשמ"ח-1988.[4] בפסק הדין נדונו שתי שאלות מרכזיות. השאלה הראשונה שנדונה היא האם דמי החנייה שגבתה הרשות מהווים "מחיר" או לחלופין "אגרה", והשאלה השנייה שנדונה היא בהנחה וייקבע כי מדובר ב"מחיר", ושהרשות תוגדר כמונופול, האם המחיר הנגבה מהווה "מחיר מופרז".[5]
השופט פתח את פסיקתו בהכרעה בדבר היות הרשות מונופול בתחום החנייה.[6] לאחר בחינת הנסיבות, נקבע כי לגבי השירות הניתן לטסים המגיעים לשדה התעופה יחד עם מלווים, קיימת אפשרות סבירה שהשאלה האם הרשות מהווה מונופול תענה בחיוב, מאחר שלא נמצאו תחליפים טובים וקרובים לשירות זה.[7] לאחר קביעה זו, נדרש השופט לשאלת סיווג דמי החניה כ"מחיר" או לחלופין כ"אגרה". נקודת המוצא הייתה כי במידה ודמי החנייה יסווגו כ"מחיר" לא יהיה ניתן לנהל את ההליך כייצוגי לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק.[8] נקבע כי הואיל וקיימות מקבילות רבות לשירות המדובר בשוק החופשי, הרי שמדובר במחיר ולא ניתן לאשר את הבקשה בעילה זו.[9]
משדחה את העילה הראשונה, פנה השופט להכריע בעילה השנייה לפי ס' 29(א) ו29א(ב)(1) לחוק התחרות. בהסתמך על הקביעה לעיל לפיה הרשות הינה בעלת מונופולין לגבי מגרשי החנייה לטווח קצר בנתב"ג, פסק כי הרשות מחזיקה בכוח שוק המאפשר לה לנצל מעמדה המונופוליסטי לרעה.[10] ביחס לשאלה האם דמי החנייה הנגבים הם מופרזים, סקר השופט את חוות דעת המומחים של המבקש והמשיבה, שהתבססו כל אחד על מבחן בודד מבין המבחנים המצויים בפסיקה לבחינת מחיר מופרז.[11] השופט פסק כי תוצאות שני המבחנים מקובלות עליו, אך ראוי שהמבקש לטעון למחיר מופרז לא יסתפק בבחינת מבחן אחד לבד, וכל עוד הדבר אפשרי, יבחן עוד מבחן נוסף לפחות, נוכח הזהירות המתחייבת טרם קביעה כי מחיר הוא מופרז.[12] משכך, נקבע כי לא עלה בידי המבקש להרים את הנטל הנדרש להוכיח במידה הנדרשת לשלב זה של הדיון כי מחירי החניה הנגבים בנתב"ג הם מופרזים, ובקשת האישור נדחתה גם בעילה זו.[13]
על סוגיית סיווגו של תשלום אשר גובה הרשות כ"מחיר" לעומת "אגרה" או תשלום חובה אחר הנידונה במרכזו של פסק דין זה, "נשתברו קולמוסין רבים".[14] בסקירה להלן אדון בגישות השונות להגדרת תשלומים אלה ובהשלכותיהן על היקף התובענות הייצוגיות כנגד הרשות.
קו מנחה לסיווג תשלומים ככאלה הנכללים בפרט 11 עלה בעניין לוי[15], שם נקבע שבכדי שתשלום יכלל בפרט זה, עליו להימנות בין סוגי התשלומים אשר נדרשת הסמכה בדין בכדי להטילם. מסקנה זו נסמכה על הזיקה של התשלומים המנויים בפרט 11 לאלה המנויים בס' 1(א) לחוק יסוד המדינה (להלן: "סעיף 1(א)"),[16] אשר מבטא היבט של עקרון חוקיות המנהל, לפיו הדרישה המפורשת להטלתו של כל אחד מסוגי התשלומים בסעיף, תתבצע רק על פי הסמכה בדין. מכך הקיש השופט זילברטל לכוונת המחוקק בפרט 11: לאפשר הגשת תובענות ייצוגיות נגד רשויות רק במקרים בהם הוטלו תשלומים שנדרשת הסמכה חוקית להטילם.[17] עוד הובהר כי הבחינה הנדרשת אינה האם התשלום המדובר נגבה מכוח סמכות קיימת בדין, אלא האם מדובר בתשלום אשר בכדי להטילו נדרשת הסמכה בדין.[18]
כדי לקבוע האם בכדי להטיל תשלום מסוים נדרשת הסמכה בדין, ראשית ייבדק האם התשלום הרלוונטי כולל מאפיינים טיפוסיים של אלה הנקובים בפרט 11. נהוג למקם את סוגי התשלומים השונים על ציר כאשר בקצה אחד ממוקם המס ה"טהור" – תשלום כפוי, אשר לא מתקבלת בעדו תמורה ישירה כלשהי ושבכדי להטילו נדרשת הסמכה בדין, ובקצה השני ממוקם המחיר ה"טהור" – תשלום אשר נגבה בתמורה לרכישה של דבר מה אשר שווה ערך לתשלום, נעשה מרצון חופשי ולא נדרשת הסמכה בדין בכדי להטילו.[19] ככל שהתשלום העומד על הפרק מצוי באחת הקצוות, ניתן לקבוע בנקל האם נדרשת הסמכה בכדי להטילו והאם הוא בא בגדר התשלומים בפרט 11 בהתאם, אך כאשר מדובר בתשלום המצוי בטווח שבין שני קצוות אלה, הקביעה אינה פשוטה ונדרש ליישם בחינה מהותית.[20] לשם כך התפתחו בפסיקה שתי גישות.[21]
גישה אחת מבוססת על מבחנו של יוסף אדרעי, לפיו תשלום יוגדר כ"תשלום חובה", כשמדובר בשירות או סחורה חיוניים שהאדם נצרך להם או שיש לו ציפייה סבירה לקבלם, כאשר ככל שאין לאדם דרך להשיגם בשוק החופשי, כך סביר שהתשלום עליהם יוגדר כ"תשלום חובה". אדרעי סבר שיש להרחיב את כוונת המחוקק בביטוי "תשלום חובה",[22] וכפועל יוצא מכך שימוש במבחנו יוביל לסיווג תשלומים רבים ככאלה הבאים בגדר פרט 11 לחוק. עם-זאת, מבחנו לא אומץ באופן רשמי בפסיקה, אלא נעשה בו שימוש על דרך השלילה בטענה שאם תשלום מסוים אינו מוגדר כתשלום חובה במבחן רחב זה, חזקה היא שלא יצלח מבחנים אחרים מצומצמים יותר.[23] בעניין לוי, המשנה לנשיאה (כתוארה אז) נאור הביעה התנגדות לגישתו של אדרעי כאשר עמדה על כך שבבחינת הליך חקיקת חוק תובענות ייצוגית, עולה כי פרט 11 הוא תולדה של פשרה, בין בקשתה של המדינה שלא לכלול כל אפשרות לתביעת השבה כנגד הרשויות, לבין האפשרות לאפשר תביעות אלה על פי כל דין. משכך הדגישה כי אין לפגוע באיזון על ידי פרשנות מרחיבה של המונחים "מס, אגרה או תשלום חובה אחר".[24]גישה דומה עלתה בעניין מגדאבה, שם נאמר שההימנעות מאימוץ גישתו של אדרעי נובעת מהרצון לשמור על גישה מצמצמת יחסית לגבי תובענות ייצוגיות המופנות אל הרשויות.[25]
הגישה השנייה הנהוגה בפסיקה מציעה מבחן אחר, לפיו יש לבחון האם השירות או הסחורה שמספקת הרשות אשר בגינם נגבה התשלום, הם כאלה שניתנים בדרך כלל על ידי השלטון, או שמא מסופקים לרוב במסגרת השוק החופשי. כאשר ניתן להשוות את התשלום בעבור השירות או המוצר לתשלום דומה בשוק החופשי, אזי הנטייה תהא לראותו משום מחיר ולא אגרה או תשלום חובה אחר. זאת על אחת כמה וכמה כאשר התשלום שנגבה על ידי הרשות דומה למחירים הנגבים בשוק עבור שירות דומה.[26] לפי מבחן זה, הגדרת "מחיר" רחבה ביותר, ובכך מצטמצמים התשלומים שיסווגו כ"תשלומי חובה" לעניין פרט 11. טרם התקבלה הכרעה פורמלית בין שתי הגישות השונות בפסיקה, אך בעניין לובובסקי, כאמור, ציין בית המשפט כי דומה שהפסיקה מאמצת לרוב את הגישה השנייה.[27] לו הייתה נבחרת הגישה הראשונה לסיווג דמי החנייה בעניין זה, יתכן ששירותי החנייה לטווח קצר, בהתאם להגדרת רשות שדות התעופה כמונופול, היו מהווים שירות שאין להשיגו בשוק החופשי ומשכך הגבייה בגינם הייתה עולה בגדר תשלום חובה לעניין פרט 11. משבחר השופט קינר בגישה המצמצמת, נדחתה הבקשה לפי פרט זה.[28]
מדברים אלה עולה שבחירה בגישה המצמצמת להגדרת "תשלומי חובה" מגבילה את האפשרות של הפרט להגשת תביעה ייצוגית כנגד רשות. עם-זאת, הגדרת תשלום כ"מחיר" עשויה לאפשר תביעה ייצוגית כנגד הרשות לפי פרטים אחרים, ובין היתר לפי פרט 1 – "תביעה כנגד עוסק".[29] תביעות המוגשות לפי פרט 11, מכוונות כנגד רשות בכובעה כ"רשות",[30] כאשר פעולתה היא שלטונית-ציבורית. לעומת-זאת, תביעות המוגשות כנגד רשות לפי כל פרט אחר, מכוונת כנגד רשות בכובעיה האחרים, ובפרט בכובעה כ"עוסק" כשפעולתה היא פרטית-מסחרית.[31] הגדרות אלה משליכות, בין היתר, על חלק מההגנות העומדות לרשות בחוק, אשר תקפות רק בתביעות שהוגשו לפי פרט 11 בכובעה של הרשות כ"רשות".[32] זאת, בהתאם לרציונל הקובע שמעמדן המיוחד של רשויות המדינה לא יעמוד להן למגן בפני תביעה מקום בו עסקה בפעילות שהיא עסקית או פרטית במהותה,[33] ובהתאם לתכלית הבטחת הודאות התקציבית של הרשות.[34]
בין הגנות אלה מנויות ההגנה שבס' 9(ב) המאפשרת לבית-המשפט שלא לאשר את התובענה הייצוגית ככל שהרשות הודיעה על הפסקת הגבייה שלא כדין, וההגנה שבס' 21 המגבילה את סכום ההשבה שניתן לפסוק למסגרת הגביה ב24 החודשים שקדמו לבקשת האישור.[35]. משכך, סיווג תשלום כ"מחיר" עלול לחשוף את הרשות לתביעה לפי פרט אחר ללא ההגנות, מקום שלא ניתן להגיש תביעה ייצוגית לפי פרט 11. דוגמא לכך ניתן לראות בעניין אסל,[36] שם דחה בית-המשפט המחוזי בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגד מנהל מקרקעי ישראל מאחר שסווגה בכובעה כרשות, ומשזו חדלה מגבייתה האסורה, חלה הגנת סעיף 9(ב). בערעור נהפכה ההחלטה ונקבע כי הרשות פעלה בכובעה כ"עוסק", ומשכך ההגנה אינה עומדת לה עוד.[37] אף בדיון הנוסף בעניין יונס, סיווג התשלומים שגבתה רשות המים כ"מחיר" הובילה לדחיית עילת התביעה לפי פרט 11, בד בבד עם הקביעה כי הגנת החדילה שבס' 9 לחוק אינה עומדת עוד, והעותר רשאי להגיש תביעה לפי פרט 1.[38] עוד ניתן להקיש לעניין לובובסקי, שככל שהיו המבקשים מרימים את הנטל הנדרש להוכחת עילת "מחיר מופרז", הרשות הייתה חשופה לתביעה בעילה זו ללא ההגנות.
בהצעת חוק תובענות ייצוגית התשפ"ב- 2021[39] (להלן: "ההצעה") אשר פורסמה לאחרונה, בא לידי ביטוי רצונו של המחוקק לבחור בגישה המצמצמת את הגדרת תשלומי החובה שבפרט 11. ההצעה מבקש לקבע את הגדרת "תשלומי החובה", כך שמשמעות התשלומים המנויים שם יהיו כמשמעותם בס' 1(א) לחוק-יסוד: משק המדינה.[40] בדברי ההסבר הובהר שתשלומי החובה בפרט 11 אינם, כפי שעלה בפסיקה, כל תשלום אשר נדרשת הסמכה בדין כדי להטילו או שהוא תשלום כפוי, אלא רק התשלומים המנויים בסעיף 1(א) בהתאם למשמעותם בחוק היסוד.[41] עוד מוצע להוסיף את פרטים 15-17, אשר ייחדו תביעות נגד רשות מקרקעי ישראל, תאגידי המים, וקופות החולים, להשבת סכומים שגבו שלא כדין לפי הפרטים החדשים בלבד ובכפוף להגנות החלות על פרט 11.[42] בדברי ההסבר לסעיף 16 הנוגע לתאגידי המים, נאמר שהצורך לייחד הגשת תובענה כנגד תאגידים אלה לפרט זה בלבד, נובע מהחשש שחשיפתם לתביעות חדשות לפי פרט 1 בעקבות הגדרת גבייתם כ"מחיר" לעניינים מסוימים, עשויה לפגוע בפעילותם, באיתנותם הפיננסית וביכולתם של התאגידים להמשיך לספק את השירותים החיוניים עליהם הם אמונים.[43] כעולה מההצעה ומהסקירה לעיל, נראה שככל והתשלומים בפרט 11 מפורשים בצמצום, התביעות הייצוגיות כנגד רשויות מסוימות על בסיס הגדרת סכומי גבייתן כ"מחיר" עשויות להוביל לתביעות מרובות ורחבות היקף כנגדן. משכך, ייתכן ותידרש נקיטת צעדים שתכליתם הגנה על קופתן ותפקודן התקין של רשויות אלה, בדומה לתכלית ההגנות הייחודיות הניתנות בתביעות לפי פרט 11.
[1] ת"צ (מינהליים מרכז) 36209-02-15 לובובסקי נ' רשות שדות התעופה (נבו 10.10.2021)(להלן: "עניין לובובסקי"). [2] חוק תובענות ייצוגיות, התשס״ו-2006. [3] פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות. [4] עניין לובובסקי, לעיל ה"ש 1, בפס' 37. [5] שם בפס' 1. [6] שם בפס' 87. [7] שם בפס' 96-95. [8] שם בפס' 101. [9] שם בפס' 105-103. [10] שם בפס' 135. [11] להרחבה בעילת "מחיר מופרז" ראו ישראל כהן "מעקב פסיקה יוני 2021" (2021) הקליניקה לתובענות ייצוגיות https://law. tau.ac.il/sites/law.tau.ac.il/files/media_server/Law/tovanot/Maakavim/%D7%9E%D7%A2%D7%A7%D7%91%20%D7%A4%D7%A1%D7%99%D7%A7%D7%94%20-%20%D7%99%D7%A9%D7%A8%D7%90%D7%9C%20%D 7%9B%D7%94%D7%9F%20-%20%D7%99%D7%95%D7%A0%D7%99%202021.pdf שם נסקרו שלושת המבחנים לקביעת "מחיר מופרז" ונידונו הגישות המנוגדות באשר להחלתם כמבחנים מצטברים או חלופיים. [12] עניין לובובסקי, לעיל ה"ש 1, בפס' 166. [13] שם בפס' 171-168. [14] שם, בפס' 102. [15]עע"מ 7373/10 לוי נ' מדינת ישראל צבא הגנה לישראל מדור תשלומים (נבו 13.8.2012) בעניין זה נידון ערעור לגבי בקשה לאישור כנגד צה"ל בעניין השבת פרמיות ביטוח חיים של אנשי קבע, אשר נדחתה בבית-המשפט המחוזי. השופט זילברטל דחה את הערעור בהסתמך על מבחנו הרחב של פרופסור להגדרת "תשלום חובה", בקובעו כי השבת הפרמיות אינה עומדת בהגדרה זו. המשנה לנשיאה (כתוארה אז) נאור הצטרפה לעמדתו ועמדה על כך שאין להרחיב את פרשנות התשלומים המנויים בפרט 11. [16] חוק יסוד: משק המדינה. [17] עניין לוי, לעיל ה"ש 15, בפס' 24-23 לפסק דינו של השופט זילברטל. [18] עע"מ 2796/13 מגאדבה נ' שירות בתי הסוהר - מדינת ישראל, פס׳ 25 (נבו 6.9.2017) בעניין זה נדון ערעור על דחיית בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד שב"ס בגין גביית עמלת הפקדה לחשבונם של אסירים. השופט מלצר קבע שסוגי התשלום השונים ממוקמים על ציר שבקצהו האחד "מחיר טהור" ובקצהו השני "מס טהור", כאשר בתוכו מצויים שאר התשלומים לרבות אגרות. [19]שם בפסקה 26. [20]שם. [21] עניין לובובסקי, לעיל ה"ש 1, בפס' 103. [22] יוסף אדרעי חוק-יסוד: משק המדינה - פירוש לחוקי-היסוד (2003). ראו גם עניין לוי, לעיל ה"ש 13, בפס' 39-38. [23] עניין לוי, לעיל ה"ש 15, בפס' 40. [24] שם, בפס' 1 לפסק דינה של המשנה לנשיאה (כתוארה אז) נאור. [25]עניין מגאדבה, לעיל ה"ש 18, בפס' 25. [26] עע"מ 980/08 מנירב נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, פס׳ 17 (נבו 6.9.2020). בעניין זה נדון ערעור על דחיית בקשה לאישור תובענה כייצוגית בעניין גביית תשלומים שלא כדין על ידי משרד האוצר מאחר שאינם "תשלומי חובה". בית-המשפט העליון קבע כי תשלומים אלה הינם תשלומי חובה מסוג אגרה, ולשם קביעתו עשה שימוש במבחן השירות שאינו ניתן בדרך כלל על ידי השלטון, המבוסס על הגותו של פרופסור נמדר. [27] עניין לובובסקי, לעיל ה"ש 1, בפס' 103. [28]שם בפס' 177. [29]דנ"מ 5519/15 יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ, פסקה 26 לפסק דינה של הנשיאה חיות (נבו 17.12.2019) (להלן: "עניין יונס") שם עמדה הנשיאה חיות על סיווגה של המדינה כ"עוסק", במסגרת ערעור על דחיית בקשה לאישור תביעה ייצוגית כנגד מי-הגליל בדבר גביית ריבית ביתר, בשל חדילת הרשות מגבייה בהתאם לס' 9(ב) לחוק תובענות ייצוגיות. [30] עע"מ 2978/13 מי הגליל -תאגיד והביוב האזורי בע"מ נ' יונס, פסקה כ"ו לפסק דינו של המשנה לנשיאה (כתוארו דאז) רובינשטיין (נבו 23.7.2015) (הדיון הראשון בעניין יונס , לעיל ה"ש 35). [31] רע"א 2701/97 מדינת ישראל נ' צ'רטוק, נו(2) 876 (2002) פסקאות 4-5 (להלן: "עניין צ'רטוק") בעניין זה נדון מעמד משרד התחבורה כ"עוסק" בעת גביית תשלום בגין השתתפות בקורס השתלמות בנהיגה, ונקבע שיש לבחון בכל מקרה ומקרה תחת איזה כובע פועלת הרשות. [32]עניין יונס, לעיל ה"ש 29, בפס' 11. [33]עניין לוי, לעיל ה"ש 15, בפסקה 12. [34]עניין מנירב, לעיל ה"ש 26, בפס' 9. [35] עניין יונס, לעיל ה"ש 29, בפס׳ 39 לפסק דינה של המשנה לנשיאה חיות. [36] עע"מ 7752/12 אסל עו"ד נ' מינהל מקרקעי ישראל (נבו 2.11.2014) נוכח פסק הדין כפי שהובא בעניין אסל נבחן שינוי מעמדה של רשות מקרקעי ישראל בחוק. [37] שם בפס' 9. [38]עניין יונס, לעיל ה"ש 29, בפסקה 29 לפסק דינה של הנשיאה חיות. במקרה דנן, חרף הקביעה כי ניתן להגיש תביעה לפי פרט 1, לאור הזמן הרב שחלף ממועד הגשת הבקשה לאישור, הצדדים הסכימו שלא להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי ובפועל לא הגיש העותר תביעה לפי פרט 1. [39]הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס' 14) התשפ"ב-2021 (להלן: "הצעת החוק"). [40]ס' 1 להצעת החוק. [41]דברי הסבר להצעת החוק, 282. [42]ס' 16 להצעת החוק. [43]שם.