פסיקת גמול ושכר טרחה במקרה של חדילת הרשות המנהלית

נייר העמדה עוסק בשיקולים בפסיקת גמול ושכ"ט במקרים של חדילת הרשות, ובשאלה האם מבחנים אלו ראויים.

בשנת 2023 הוגשה לביהמ"ש לעניינים מנהליים בתל אביב בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד הנהלת בית הדין הרבניים, עניין אזירדי,[1] לפי פרט 11 לתוספת השנייה בחוק תובענות ייצוגיות (להלן: החוק),[2] בגין גבייה שלא כדין. השופטת יעל בלכר דחתה את התובענה ומחקה את בקשת האישור בעקבות הודעת החדילה של הנהלת בתי הדין הרבניים, בהתאם לסעיף 9(ב) לחוק, ולאור נוהל חדש שהנהיגה הרשות, שביטל את אגרת העיון בתיקי בית הדין הן לצדדים להליך והן לאחרים.

בית המשפט דן בגמול ושכה"ט לפי סעיף 9(ג) לחוק, המתבסס על שיקולי תפוקה, תשומה והכוונת התנהגות בהתאם לסעיפים 22(ב) ו-23 לחוק. גם תצהיר מנהל בית הדין, שלפיו שינוי הנהלים החל כבר ב-2022 ללא קשר ישיר לבקשת האישור, השפיע על ההחלטה. לפיכך, ניתן להסיק שהבקשה לא שימשה כגורם בלעדי, אך כן זירזה את השינוי והחדילה.[3] בנוסף, השופטת הביעה ספק ביעילות התובענה הייצוגית ככלי להכרעה, ע"פ סעיף 8(א)(2) לחוק, וציינה כי לעיתים די בפנייה לרשות לתיקון ההפרה, בשל העלות הגבוהה של ההליך[4] והשפעתו על זילות ההליך.[5] עוד צוין כי קיים פער ניכר בין סכום הגבייה שנטען בתצהירי המדינה, לבין הערכת המבקשות שהתבססה על חישובים תיאורטיים, ללא פנייה למדינה לקבלת מידע. הובהר כי פנייה מוקדמת אינה תנאי לתובענה, אך מהווה שיקול בקביעת גמול ושכ"ט, ובמקרה זה אף הייתה מונעת את ההגשה מלכתחילה. בנוגע לשיקולי התשומה, נלקחה בחשבון העובדה שלא הובאו חוות דעת מומחים, ההשקעה בהליך הייתה מצומצמת בשל החדילה בשלב מוקדם ונלקחו סיכונים סבירים. לבסוף, נפסק גמול בסך 1,200 ₪ ושכ"ט בסך 8,000 ₪.

בעניין מי הגליל[6] הדגיש השופט רובינשטיין את המורכבות של מצב בו הרשות חדלה מהגביה הלא חוקית כהודאה לא מפורשת, אך התובענה לא נדונה. בעניין אבוטבול[7] נקבע שמדובר במקרה ייחודי בתובענות ייצוגיות ולכן כלליו שונים. בעניין אכדיה[8] נקבע שיש לתת משקל לשינוי התנהלות הרשות בעקבות התובענה (שבזכותה הופסקה הגבייה שלא כדין ומומש האינטרס הציבורי), דבר העשוי להצדיק פסיקת גמול ושכ"ט לשימור התמריצים הכלכליים. נפסק כי ביהמ"ש יתחשב בשיקולים שמנויים בסעיף 9(ג) לחוק, אך הם לא ממצים ויש להתייחס לתכליות החוק (אכיפת הדין והרתעה; מתן סעד הולם לנפגעים; וניהול יעיל והוגן של התובענה) לפי סעיף 1 לחוק, ולתכליות תובענות ייצוגיות נגד רשות בפרט, לצד הגנה על כספי הציבור.[9] הלכת מי הגליל אומצה בפסיקה מאוחרת[10] ובנוסף נקבע בה ששיטת האחוזים שנקבעה בעניין רייכרט, היא המקובלת לפסיקת גמול ושכ"ט בסעדים כספיים או ברי כימות, ומוחלת גם בתובענות ייצוגיות נגד רשות,[11] אך אינה מחייבת.[12] כל עוד הוכח קשר סיבתי בין החדילה להליך ואין הצדקה להפחתת שכ"ט, שיטת האחוזים ניתנת ליישום ולכימות לפי הערכת "תועלת עתידית משוערת",[13] או לפי סכום הגבייה שבמחלוקת,[14] וראוי ליישם אותה באופן שאיננו מחמיר.[15] היועמ"ש גרס מנגד שאין חובה לפסוק שכ"ט וגמול ע"פ שיטת האחוזים בחדילה, משום שהתובענה לא נדונה, הדבר לא מוסדר בחוק, ויכול להפסק סכום גבוה משהיה נפסק בניהול התובענה. בנוסף, השיטה מתייחסת לסעד כספי בעוד שהסעד בחדילה דומה יותר לצו עשה/מניעה.[16] עם זאת, נקבע שניתן להחיל את השיטה תוך התייחסות לנסיבות הקונקרטיות והציבוריות.[17]

מעבר לשיקול הזהירות בפסיקת שכה"ט והגמול, כדי להגן על הקופה הציבורית והציבור,[18] קיימים מנגנונים נוספים להגנת הרשות, כמו מנגנון החדילה, והגבלת הסעד לשנתיים רטרואקטיבית.[19] בפסיקה ובעניין אזירדי נדונה גם הפניה המוקדמת. בדנ"מ יונס,[20] השופטת חיות קבעה שזהו הסדר שלילי, ושיישומו עלול לפגוע בתמריצים הכלכליים לאכיפה פרטנית,[21] להאריך את תקופת הגבייה הבלתי חוקית,[22] וליצור כאוס בכללי התחרות "של הראשון בזמן", שכן הפנייה לא כפופה לפומביות.[23] אף שעקרונות המשפט המנהלי מעודדים מיצוי הליכים מול הרשות טרם פנייה לביהמ"ש,[24] צוין כי סעיף 9 לחוק כבר מגלם זאת בצורה סטטוטורית, כחובה חקוקה, ולכן אין צורך בחובה נוספת.[25] הלכה זו נתונה לשינוי כעת בהצעה לתיקון מס' 16 לחוק,[26] בסעיף 3א החדש, בו מוצע לקבוע חובת פנייה מוקדמת לרשות במקרים מסוימים. בסעיף 6(ב1) אף מוצע כי פנייה מוקדמת תעניק יתרון במצב בו יש תחרות בין תובעים.[27]

נראה שהשיקולים שנקבעו בעניין מי הגליל[28] מיושמים גם בעניין אזירדי. ראשית, התייחסות לשיקולים שבסעיפים 22(ב) ו-23 לחוק מיישמת היטב את תכליותיו, בדגש על החשיבות הציבורית, הטרחה והתועלת שהופקה, גם בחדילה. לכן, היא ראויה. עם זאת, אני חולקת על ההתחשבות בפנייה המוקדמת, גם אם היא בגדר המלצה, כשזו מפחיתה את הגמול ושכה"ט, למרות שמסתמן שתחוקק כחובה בקרוב. "הפרט אינו נאמן של השלטון", ולכן השלטון חייב לנהוג בהגינות כלפי הפרט, אך לא להיפך.[29] לשם עידוד הגשת תובענות ייצוגיות טובות שיאכפו מחדלי רשויות, יש לשמר את מערך התמריצים שהמחוקק קבע וכך לקדם את תכליות החוק.

[1] ת"צ (תל אביב-יפו) 23876-02-23 אזירדי נ' מדינת ישראל - הנהלת בתי הדין הרבניים (נבו 21.7.2024) (להלן: עניין אזירדי).

[2] חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–2006 (להלן: החוק).

[3] עע"מ 6687/11 מדינת ישראל נ' אבוטבול, פס' 33 לפסק הדין של השופט שהם (נבו 25.12.12) (להלן: עניין אבוטבול).

[4] זאת כיוון שהתובענה תדון בביהמ"ש המחוזי בשבתו כביהמ"ש לעניינים מנהליים, ולא תנותב ע"פ סכום התביעה.

[5] עע"מ 3134/24 היבה – למען האדם הנזקק נ' עיריית אילת, פס' 6 לפסק הדין של השופט גרוסקופף (נבו 21.7.2024).

[6] עע"מ 2978/13 מי הגליל - תאגיד והביוב האזורי בע"מ נ' יונס, פס' נ"ג-נ"ד לפסק הדין של השופט רובינשטיין (נבו 23.7.2015) (להלן: עניין מי הגליל); בש"א (ת"א) 30948/08 זמיר נ' עיריית רמלה (נבו 6.1.2009).

[7] עניין אבוטבול, לעיל ה"ש 3, בפס' 29 לפסק הדין של השופט שהם.

[8] עע"ם 2395/07 אכדיה סופטוור סיסטמס בע"מ נ' מנהל המכס ומס בולים, בפס' 26 לפסק הדין של השופטת פרוקצ'יה (נבו 27.12.2010) (להלן: עניין אכדיה).

[9] שם, בפס' 32 לפסק הדין של השופטת פרוקצ'יה.

[10] ת"צ (תל אביב-יפו) 14155-11-17 ניסנבאום נ' הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (נבו 22.2.2018).

[11] ע״א 2046/10 עזבון המנוח משה שמש נ׳ רייכרט (נבו 23.5.2012).

[12] עניין מי הגליל, לעיל ה"ש 6, בפס' נ"א וס"ג לפסק הדין של השופט רובינשטיין.

[13] עניין אבוטבול, לעיל ה"ש 3, בפס' 33 לפסק הדין של השופט שהם.

[14] עע"ם 9237/12 עיריית מודיעין מכבים רעות נ' א.ש. ברקאי בע"מ פס' 5 לפסק הדין של הנשיא גרוניס (נבו 18.5.2014) (להלן: עניין ברקאי).

[15] שם, בפס' 5 לפסק הדין של הנשיא גרוניס.

[16] עניין מי הגליל, לעיל ה"ש 6, בפס' נ"ב לפסק הדין של השופט רובינשטיין.

[17] שם, פס' נ"ז לפסק הדין של השופט רובינשטיין.

[18] אלון קלמנט "קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות, התשס"ו-2006" הפרקליט מט 131, 155-154 (2006).

[19] ס' 21 לחוק.

[20] דנ"מ 5519/15 יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ, פס' 42 לפסק הדין של השופטת חיות (נבו 17.12.2019) (להלן: דנ"מ יונס).

[21] ע"א 8037/06 ברזילי נ' פריניר (הדס 1987) בע"מ, פס' 86 לפסק הדין של השופט מלצר (נבו 4.9.2014).

[22] חמי בן-נון וטל חבקין "היש להטיל על תובע נטל לפנות לנתבע לפני הגשת בקשה לאישור תובענה כייצוגית?" עלי משפט יב 7, 26 (2015).

[23] דנ"מ יונס, לעיל ה"ש 20, בפס' 4 לפסק הדין של השופטת ברק-ארז.

[24] עניין מי הגליל, לעיל ה"ש 6, בפס' ל' לפסק הדין של השופט רובינשטיין.

[25] דנ"מ יונס, לעיל ה"ש 20, בפס' 6 לפסק הדין של השופטת ברק-ארז.

[26] הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס' 16), התשפ"ד-2024.

[27] שם, בסעיפים 3(א) ו- 6(ב1).

[28] עניין מי הגליל, לעיל ה"ש 6.

[29] בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 330, 350 (1998).