תקיפה עקיפה של החלטת רשות מנהלית בהליך ייצוגי

במסגרת נייר עמדה זה אסקור את התנאים במסגרתם יתיר בית המשפט לבצע תקיפה עקיפה לחוקיות החלטה מנהלית במסגרת הליך ייצוגי.

ת"צ (מחוזי חי') 27944-01-23 שלו נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (נבו 6.3.2025):^[1]

ענייננו נסוב סביב בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד חברת החשמל בגין זיכוי בחסר של צרכנים עבור דמי קריאת מונה החשמל. כאשר ביוזמת חברת החשמל לא מתבצעת קריאה של מונה החשמל בפועל, אלא הערכה של חשבון החשמל, מבוצע מה שמכונה "דילוג יזום". חברת החשמל אמורה לזכות את הלקוח בגין דמי חיוב קריאת מונה בחודשים בהם היא מבצעת דילוג יזום, אך לטענת המבקש סכום הזיכוי שמשלמת חברת החשמל נמוך מסכום החיוב המקורי.[2]

המבקש טען לשתי עילות אשר גורמות לפער בין סכום החיוב לסכום הזיכוי עבור אי-קריאת מונה. העילה הראשונה נוגעת לתעריף אותו קבעה רשות החשמל לחיוב וזיכוי עבור קריאת מונה - תעריפים אשר שונים זה מזה.[3] העילה השנייה נוגעת לאופן חישוב הזיכוי ביחס לחיוב עבור קריאת מונה, חישוב שמתבצע באופן שונה עבור כל אחד וכתוצאה מכך יוצר פער בין הסכומים.[4] 

בקשת האישור ביחס לעילה השנייה אושרה על ידי בית המשפט.[5] לעומת זאת, דחה בית המשפט את בקשת האישור בעילת התביעה הראשונה, שכן מדובר בתקיפה עקיפה של החלטה מנהלית.[6] 

ככלל לא ניתן לבצע תקיפה עקיפה במסגרת הליך ייצוגי בטענה לאי-חוקיות החלטה של רשות, אלא במקרים בהם לתובע לא פתוחה הדרך לתקיפה ישירה, או מקום שנפל פגם שאי-חוקיותו מובהקת.[7] משום שטענות המבקש במהותן נוגעות לסבירות וחוקיות כללי התעריף שנקבעו על ידי רשות החשמל, פסק בית המשפט כי ראוי שיתבררו בהליך מנהלי בתקיפה ישירה. הסמכות לבצע תקיפה עקיפה מעוגנת בסעיף 76 לחוק בתי המשפט שכותרתו "סמכות נגררת", הקובע כי רשאי בית המשפט לדון בסוגייה נתונה לסמכותו העניינית של בית משפט אחר, במידה ודיון כאמור התעורר כדרך אגב לשאלה הדרושה לצורך הכרעה בהליך.

המתח בין תקיפה הישירה בבג"ץ ובהליכים מנהליים, לבין האפשרות לבצע תקיפה עקיפה, אינו ייחודי לתובענות ייצוגיות, ומאפיין את שלל ענפי המשפט הישראלי. החל משנות ה 80 נקט בית המשפט בגישה מתירנית ביחס לתקיפה עקיפה הנוגעת לחוקיות אקטים מנהלים.[8] לעומת זאת, בשנים האחרונות, חל שינוי חד בגישתו של בית המשפט, אשר החל לצמצם את האפשרות לבצע תקיפה עקיפה, ופירש את הדרישה בסעיף 76 לחוק בתי המשפט כי "רשאי בית המשפט להכריע בה [בשאלה נשוא התקיפה העקיפה] לצורך אותו ענין" ככזו שאינה מאפשרת הכרעה כללית לגבי תוקפו של מעשה מנהלי שנבחן.[9]

שלל ביקורות הובאו בפסיקה על התקיפה העקיפה, בין השאר נטען כי תקיפה עקיפה מובילה להתדיינות בערכאה אשר נעדרת מומחיות רלוונטית, והיא עשויה לעקוף את המגבלה על שיהוי ואת הדרישה למיצוי הליכים בהליך המנהלי.[10] 

עם זאת, וחרף ביקורות אלו אשר הובילו למגבלות על השימוש בתקיפה עקיפה, אני סבור שישנם יתרונות רבים למנגנון זה, ההופכים אותו לעדיף על תקיפה מנהלית ישירה במקרים רבים. הליכים משפטיים תיאורטיים ללא הליכי הוכחות ועובדות סובלים פעמים רבות מהיעדר תשתית מספקת לצורך הכרעה, המותירה את השופטים לגשש באפלה. מדוע דווקא בתקיפה העקיפה, בה האדם אשר נפגעו זכויותיו מגיע לפתחו של בית המשפט לבקש סעד, נחסום את דרכו? גם פרשנות לשונו של סעיף 76 כלל אינה מחייבת חסימה כאמור, הלשון בה משתמש המחוקק – "רשאי בית המשפט להכריע בה לצורך אותו ענין" – אינה מונעת לטעמי מתן סעדים מנהליים גורפים. כאשר מגיע אדם לבית המשפט בטענה שרשות מנהלית פועלת שלא כדין, הצו שיפוטי שמורה לרשות לחדול ממעשיה הלא חוקיים הינו צו לטובתו של אותו אדם פרטיקולרי, עם זאת, מרגע שהרשות חודלת מפעילותה הלא חוקית ישנם נהנים אחרים אשר אגביים לאותו צו. אין הם נהנים ישירות, ואין ביכולתם, לדוגמה, לפנות לערכאות בבקשה לפי פקודת בזיון בית המשפט במידה וההחלטה האמורה אינה מקוימת, אך הם נהנים מהצו בכל זאת. ההנאה האגבית שנלוותה לצו אינה משנה את טיבו, ואין בה כדי להוציא את הצו מגדרי סעיף 76. אין הדבר שונה מצו המורה לעסק לחדול ממעשיו הלא חוקיים, וכתוצאה מכך מיטיב עם פרטים שאינם צדדים לדיון המקורי.

למעשה, כאשר אנו עוסקים בהליך ייצוגי, ישנם יתרונות רבים לתקיפה עקיפה על פני הליך מנהלי שגרתי. ראשית, ישנו תמריץ כלכלי עצמתי הרבה יותר לפתוח בהליך ייצוגי על פני מקבילו המנהלי, וזאת באופן שיש בו כדי להגביר את הסיכוי שפעולות הרשות הנוגדות את הדין יגיעו לפתחו של בית המשפט. נוסף על כך, כפי שצוין קודם לכן, הליכי הוכחות ובירור עובדתי הנעשים במסגרת ההליך ייצוגי, מאפשרים הגעה לתוצאה משפטית מבוססת יותר מהליך מנהלי או בג"ץ.

השופט גרוסקופף מתייחס לקשיים הנובעים מהדרישה לעתירה מנהלית כתנאי מקדמי להגשת תובענה ייצוגית במסגרת עניין אלפריח. תנאי מקדמי זה מביא לכך שעל מנת לקבל סעד נדרש התובע לנהל שלושה הליכים שונים, ראשית עתירה מנהלית, לאחר מכן בקשת אישור  תובענה כייצוגית; ולבסוף, התובענה הייצוגית גופה. ריבוי הליכים זה מקטין עוד יותר את התמריץ להגשת תובענות ייצוגיות מנהליות.[11] נוסף על כך, סעיף 5(ב)(2) לחוק תובנות ייצוגיות - המורה כי תובענה ייצוגית נגד רשות מנהלית תתנהל בבית משפט לעניינים מנהלים - מאיין במידה רבה את החשש מהיעדר מומחיות של בית המשפט להכרעה בסוגיות בעלות אופי מנהלי, שכן בין כה וכה שני ההליכים, הן העתירה המנהלית, והן התובענה הייצוגית יתנהלו בבית המשפט לעניינים מנהליים.    

בעניינו אנו ניצבים בפני מקרה אשר ממחיש את הקשיים אותם מעלה גרוסקופף היטב. פיצול ההליך לעתירה מנהלית ותובענה ייצוגית - במיוחד כאשר ברור כשמש שההחלטה המנהלית דינה להיפסל ונובעת מטעות ורשלנות גרידא – מהווה עול מיותר על תובעים פוטנציאלים. יתרה מכך, מדובר במדיניות משפטית לא יעילה אשר מחייבת ניהול מספר הליכים שונים באופן שמגביר את העומס על המערכת.

מטעמים אלה, אני סבור שפתיחת הדלת להליך תקיפה עקיפה יאפשר לצמצם את היקף העותרים הציבוריים אשר להם ניתנת אפשרות להתדפק על דלתו של בית המשפט, תוך הבטחת הגנה על זכויותיהם של נפגעים אמיתיים עם נזקים קונקרטיים אשר נעשה להם נעשה עוול על ידי הרשות.

[1] ת"צ (מחוזי חי') 27944-01-23 שלו נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (נבו 6.3.2025).

[2] שם, בפס' 14.

[3] שם, בפס' 20.

[4] שם, בפס' 21.

[5] שם, בפס' 51-50.

[6] שם, בפס' 48.

[7] "בפגם חוקיות מובהק שאינו שנוי במחלוקת או שהוא גלוי על פניו ותוצאתו ברורה, כגון מעשה שנעשה על פניו ללא סמכות, או בהעדר פרסום כדין של חיקוק או חוק עזר שלא אושר על ידי שר הפנים. לא כן מקום בו נתקף שיקול הדעת השלטוני גופו, כגון בטענות סבירות ומידתיות" ע"א 4291/17 עו"ד אלפריח נ' עיריית חיפה, פס' 20 ו-23 לפסק דינו של השופט מזוז (נבו 6.3.2019) (להלן: עניין אלפריח).

[8] יואב דותן "מעמדה של עילת הסבירות האיזונית בהליכי תקיפה עקיפה – בעקבות דנ"פ 5387/20 רותם נ' מדינת ישראל" משפט וממשל כט 1, 12 (2025).

[9] עניין אלפריח, לעיל ה"ש 7, בפס' 11 לפסק דינו של השופט מזוז.

[10] שם, בפס' 12 לפסק דינו של השופט מזוז.

[11] שם, בפסק דינו של השופט גרוסקופף.