הסדרת מעמדה של רשות מקרקעי ישראל- עוסק או רשות, וההשלכות על ההליך הייצוגי בעקבות תיקון מס' 15 לחוק

חוק תובענות ייצוגיות[1] (להלן: החוק) יוצר הבחנה מכוונת בין תובענה ייצוגית מול רשויות המדינה לנתבעים פרטיים. החוק מכיר במעמדה המיוחד של המדינה כבעל דין, לכן מעניק הגנות מסוימות למדינה ורשויותיה. עם זאת, ההליך הייצוגי משרת תפקיד חשוב בהיותו כלי לאכיפה אזרחית, בכך שהוא מאפשר זכות גישה לבית המשפט, אכיפת דין והרתעה מפני הפרתו, מתן סעד הולם לנפגעים וניהול יעיל, הוגן וממצה של התביעות.[2] בנייר עמדה זה אציג את ההתנגשות בין האינטרסים הללו, דרך תיקון מס' 15 לחוק,[3] ואעמוד על השלכותיו דרך פסיקות בית המשפט לפני התיקון ואחריו.

ראשית, תביעה נגד רשות לפי החוק מותרת לפי פרט 11 לתוספת השנייה, בנושאי השבת סכומים שנגבו שלא כדין,[4] לתביעות לפי פרט זה נוספו ההגנות להלן: סמכות דיונית ייחודית לביהמ"ש לעניינים מנהליים,[5] הגבלת השבה בגין שנתיים בלבד ממועד הגשת בקשת האישור,[6] וסילוק או דחיית בקשת אישור בעת הודעת חדילה תוך 90 ימים של הרשות.[7] בנוסף להגנות אלו, החוק מתיר שיקול דעת שיפוטי רחב כאשר ביהמ"ש משתכנע שתובענה כנגד רשות תגרום נזק חמור לציבור, וניתן להתחשב בכך הן בעת החלטה בבקשת האישור[8] והן בעת הכרעת הפיצויים בפסק הדין.[9]

על אף האמור לעיל, הפסיקה הכירה במספר עילות נוספות לפיהן ניתן לתבוע את המדינה ורשויותיה. בינן, פרט 6 לתוספת השניה הדן במפגעים סביבתיים, פרטים 8 ו-9 הדנים בהפליה בעבודה ושוויון בעלי מוגבלויות, ופרט 10 בענייני עבודה כאשר המדינה במעמד מעסיק.[10] בנוסף, פרט 1 לתוספת מאפשר תובענה ייצוגית כנגד "עוסק" כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן.[11] באותו חוק "עוסק" מוגדר בסעיף 1 כ"מי שמוכר נכס או נותן שירות דרך עיסוק, כולל יצרן",[12] וסעיף 42 מבהיר כי "לענין חוק זה דין המדינה כעוסק כדין כל עוסק אחר".[13] יש לציין כי עילות אלה אינן כפופות להגנות המוגברות של פרט 11, וחלות עליהם בעיקר הגנות שיקול הדעת השיפוטי שהוצגו לעיל.[14] תביעה לפי פרט 1, נתונה לסמכות בית המשפט האזרחי, ועל תביעות לפיו חלה התיישנות של שבע שנים לרוב, מצב המאפשר סכומי תביעה גדולים משמעותית מתביעות לפי פרט 11, וריבוי תביעות שיעסיק את הרשויות ויקשה על תפקודן לטובת הציבור. לכן, בעיני גם ההגנות הכלליות האלה חשובות מאד, אך מאידך ההגנות תלויות בשיקול הדעת השיפוטי ואינן מבטיחות ודאות באשר להיקף ההגנה שתהנה ממנה הרשות.

לא אחת נדרשה הפסיקה להבדיל בין סוגי הפעילויות שמבצעת רשות. כך, נקבע כי כאשר נמצא כי הרשות מבצעת פעולה מסחרית, שלא ניתן להבדיל בינה לבין גוף פרטי, יהיה ניתן לראות בה כעוסק.[15] לכן לדוגמא, נפסק כי אספקת חניה לתושבים ע"י רשות עירונית היא עניין צרכני, לעומת הטלת קנס בגין חניה אסורה שהיא עניין שלטוני.[16] גם בעניין דמי חכירה של רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), נקבע כי הינם בעלי אופי מסחרי- עסקי מובהק,[17] לעומת חיוב בהוצאות רישום פרצלציה לשטח שרמ"י החכירה, שם היא פועלת כרשות שילטונית לצורך הגשמת מטרות ציבוריות.[18]

עד חקיקת תיקון מס' 15 לחוק, כאשר ביהמ"ש נדרש להכריע האם עילה בתובענה ייצוגית נכונה לפרט 11 או פרט 1, השאלה נבחנה לפי ארבעה מבחנים שנפרסו בעניין אסל:[19] הראשון, האם רמ"י היא רשות לפי חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים; השני, האם בהקשר הנדון פעלה בכובעה השלטוני או העסקי- מסחרי; השלישי, האם הסעד המבוקש נגדה הוא השבה; והאחרון, האם עניינה של עילת התביעה היא בגבייה שלא כדין של מס, אגרה או תשלום חובה אחר.[20] באותו עניין, נקבע כי החלטות בעניין מתן פטור מדמי היתר הן עניין עסקי ועל כן יש לנהלו בהתאם לפרט 1.[21] ההחלטה בעניין אסל, מהווה המשך קוהרנטי לעניין הומינר, שכן פטור מדמי חכירה הם עיסוק בתחום דמי החכירה שנקבעו להיות תשלום בעל אופי עסקי. אולם, בפסק הדין הוצג גם החשש שהיה למשרד המשפטים בעת חקיקת החוק, מכך שהמדינה חשופה להיקף תביעות שאף נתבע פרטי לא חשוף אליו, הן בשל היקף הפעילות, והן בשל החשש מפני פגיעה בקופה הציבורית.[22] 

הדברים שנאמרו בכנסת בעניין החוק, התייחסו באופן ספציפי לתביעות השבה, אך נראה כי המחוקק לא צפה את מלוא החשיפה שיכולה להיווצר בשל פרטים אחרים בתוספת השנייה, לכן דברים אלו היו הקטר שהוביל את החוק להגן על המדינה באופן פרטני יותר עבור פרט 11 בלבד. לאחר שראה המחוקק כי מגמת העילות נגד רמ"י שאינן כפופות לפרט 11 מתרחבת, החל בעשייה לשנות את המצב. כך ניתן ללמוד גם מחומרי הרקע לישיבות ועדת החוקה, בעניין צו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השנייה לחוק),[23] ובעניין תיקון מס' 15 לחוק- שם נאמר באופן ישיר כי יש לבטל את המצב שנוצר לאחר עניין אסל.[24]

תיקון מס' 15, הכניס את כל תביעות ההשבה נגד רמ"י לתחולת פרט 11.[25] לכאורה, ניתן לראות זאת כצמצום הגישה להליך הייצוגי בענייני רמ"י בשל ההגנות שנדונו לעיל, זאת על אף שתיקון זה גם מתיר תביעות השבה עבור סכומים גם אם אינם בגדר תשלום חובה. התרה זו חשובה לדעתי מפני שפרט 11 טרם התיקון, לא איפשר תביעות השבה בעניינים שאינם מס, אגרה או תשלום חובה, כגון גביית "מחיר" מן הפרט, שנקבע שאינו מוחל בפרט 11-[26] אך בעניין רמ"י מרחיב את תחולתו.

רע"א 21602-11-24 רשות מקרקעי ישראל נ' יהושע רוז'נסקי-[27] פסק דינו של השופט עופר גרוסקופף (עם השופטים יחיאל כשר ורות רונן), מציג את יישום תכלית תיקון מס' 15. הדיון עסק בבקשה לאישור תובענה ייצוגית שהוגשה נגד רמ"י בטענה לגביית יתר של מע"מ בעסקאות רכישת בעלות בקרקע (בעקבות רפורמה בניהול מקרקעי ישראל משנת 2010).[28] המבקשים הגישו את התביעה לפי פרט 1 (רמ"י כעוסק), אך לאחר כניסת תיקון 15 לתוקף, טענה רמ"י שהבקשה צריכה להידחות שכן היה עליה להיות מוגשת לפי פרט 11, וממילא חלפה תקופת התיישנות מקוצרת של שנתיים.

השופט גרוסקופף סקר את התפתחות המצב המשפטי כפי שהוצג לעיל- מעניין אסל, דרך הצו לתיקון התוספת השנייה והסדיר את תחולתו ביחד עם תיקון מס' 15 לחוק, לאור בג"ץ אברהם שביטל את הצו-[29] וקבע שישנו רצף נורמטיבי בין הצו לתיקון.[30] עוד קבע כי ממועד הצו, כל תביעות ההשבה נגד רמ"י- בין אם מדובר בתשלום חובה ובין אם לאו, בין אם רמ"י פעלה כרשות או כעוסק- תוגש אך ורק לפי פרט 11 עם כל ההגנות הנלוות. על כן, קיבל את הערעור של רמ"י וסילק את הבקשה.

ההליך הייצוגי כונה "נשק יום הדין" בשל עוצמתו כנגד נתבעים, הוא דורש משאבים רבים לצורך היערכות, והסיכון בפסיקה לטובת המבקש עלולה להכביד כלכלית בצורה רבה. לאור זאת, הדיאלוג בין הרשות השופטת למחוקקת שנראה דרך עלילת תיקון מס' 15 שהוצג, מראה על התחשבות רבה באיזון האינטרסים בין המדינה לציבור. מחד, ניכר הצורך בניהול תקציבי יציב והחשש מעלויות כבדות לקופת המדינה, מצריך הגנות על המדינה ורשויותיה בהליך הייצוגי, וטוב שהתיקון הביא זאת לידי ביטוי. מאידך, האינטרס הציבורי של הגישה להליך הייצוגי, והמשך השימוש בו ככלי לביקורת שלטונית ואכיפה אזרחית שלא נגדע לחלוטין, וטוב שכך. לצד זאת, בעיני חשוב לציין כי המשפט המנהלי עודנו פתוח בפני הציבור, וכי תביעות אישיות אפשריות מול רשויות גם בכובעים השונים אותם הן חובשות. כמו כן, מול רמ"י בפרט, מתנהלים לרוב שחקנים מנוסים ומתוחכמים, ומסגור תביעות ההשבה בהליך הייצוגי רק דורש מהם ליישם זהירות שיש להם את הכלים להתמודד איתה. לסיום, עולה חשש שבמצבים אחרים דיאלוג זה לא ימוצה כמו במקרה דנן, לכן יש לשמור על ערנות מול תיקונים נוספים בהקשר זה.

[1] חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו- 2006, ס"ח 2054.

[2] שם, ס' 1.

[3] חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס' 15), התשפ"ד-2024, ס"ח 746.

[4] לעיל ה"ש 1, ס' 3(א), פרט 11 לתוספת השנייה.

[5] שם, ס' 5(ב)(2).

[6] שם, ס' 21.

[7] שם ס' 9. ראו גם עע"מ 2978/13 מי הגליל- תאגיד הביוב האזורי בע"מ נ' יונס (נבו 23.07.2015) , פס' כ"ו- פרשנות לס' 9 לחוק ת"צ, לעניין הסדר מתן הודעת חדילה תוך 90 יום.

[8] לעיל ה"ש 1, ס' 8(ב)(1).

[9] שם, ס' 20(ד)(1). עע"מ 7752/12 אסל נ' מינהל מקרקעי ישראל  (נבו 02.11.2014) (להלן: עניין אסל), פס' ל"א.

[10] בג"ץ 2171/06 ‏שני כהן נ' יו"ר הכנסת (נבו 29.08.2011), פס' 31- בפסק הדין נקבע כי ההגנות הניתנות לרשות בחוק הן חוקתיות.

[11] חוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981, ס"ח 248.

[12] שם, בס' 1.

[13] שם, בס' 42.

[14] עניין אסל, פס' ל"א-ל"ד.

[15] רע"א 2701/97 מדינת ישראל נ' צ'רטוק (נבו 03.02.2002) – נפסק כי גביית דמי השתתפות בקורס השתלמות המחויב לפי חוק, אינה עסקית אלא שלטונית, לכן משרד התחבורה במעמד רשות.

[16] ע"א 3613/97 אזוב נ' עיריית ירושלים (נבו 10.02.2002)- נקבע שגביית תשלום על חניה הוא עיסוק מסחרי ואילו קנסות הם פעולה שלטונית.

[17] בש"א 30630/08 הומינר נ' מינהל מקרקעי ישראל (נבו 08.10.12) (להלן: עניין הומינר)- שם נקבע, שדמי חכירה בעלי אופי מסחרי, וכי לא ניתן לתבוע לפי פרט 11 תובענה ייצוגית שכן פרט 11 אינו מתייחס להשבה בגין פעילות עסקית או מסחרית.

[18] המ' (חי') 24480/97 שועלי נ' מינהל מקרקעי ישראל (נבו 27.09.1998)- שם נקבע כי המינהל אינו "עוסק" ולכן אינו מתאים לתביעה לפי חוק הגנת הצרכן.

[19] לעיל ה"ש 8, עניין אסל.

[20] רע"א 21602-11-24 רשות מקרקעי ישראל נ' רוז'נסקי (נבו 20.4.2025) (להלן: עניין רוז'נסקי), פס' 2, 26.

[21] לעיל ה"ש 8, עניין אסל.

[22] שם, פס' ל"א-ל"ב.

[23] צו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השנייה לחוק), התשע"ח- 2018, ק"ת 2454. חומר רקע: "מסמך הכנה סופי- תובענות ייצוגיות (002)" (הייעוץ המשפטי של וועדת חוקה, 04.04.2016).

[24] חומר רקע: "מסמך הכנה לדיון בוועדה: תיקון 15 לחוק תובענות ייצוגיות" (הייעוץ המשפטי של וועדת חוקה, 06.07.2023).

[25] לעיל ה"ש 3, התוספת לפרט 11 בעקבות התיקון: "...וכן תביעה נגד רשות מקרקעי ישראל כמשמעותה בחוק מקרקעי ישראל התש"ך- 1960, להשבת סכומים שגבתה שלא כדין במסגרת פעילותה לפי אותו חוק, אף אם אינם בגדר תשלום חובה; תביעה כאמור תוגש לפי פרט זה בלבד"

[26] בגץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב (נבו 13.11.2014)- נקבע כי תעריפי מים אינם תשלום חובה, אלא הינם מחיר, כפועל יוצא, אין צורך באישור הכנסת לשם קביעתו.

[27] לעיל ה"ש 20.

[28] החלטה 1185 של מועצת מקרקעי ישראל "רפורמה בניהול מקרקעי ישראל" (28.12.2009).

[29] בג"ץ 3715/18 אברהם נ' שרת המשפטים (נבו 08.11.2023)- שם ניתן צו לבטלותו של צו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השנייה) בשל חוסר סמכות שרת המשפטים להתקינו.

[30] לעיל ה"ש 20, פס' 28.